Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ ở Việt Nam

Tóm tắt: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đối với người bị thiệt hại do hoạt động công vụ là một trong những chế định pháp luật thể hiện rõ nhất trách nhiệm của Nhà nước trước công dân. Ở Việt Nam, pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ đã hình thành từ rất sớm và từng bước phát triển qua từng thời kỳ. Trên cơ sở phân tích quy phạm pháp luật, số liệu thi hành và kinh nghiệm quốc tế, bài viết làm rõ nội hàm của việc bảo vệ quyền này, đánh giá thực trạng và đề xuất hướng hoàn thiện đối với pháp luật Việt Nam.

Từ khóa: Bồi thường thiệt hại; Nhà nước; trách nhiệm; Việt Nam.

Abstract: State compensation for damages suffered by individuals due to the performance of official duties represents one of the key legal mechanisms defining the State's liability toward its citizens. In Vietnam, the legal framework governing such compensation was established early on and has evolved progressively over time. Based on an analysis of the law, implementation data, and international experience, this article clarifies the scope of this right, assesses the current situation, and proposes guidelines for improving Vietnamese law.

Keywords: Compensation for damages; State; liability; Vietnam.

Ảnh minh họa. Nguồn: lsvn.vn

Đề dẫn

Ở Việt Nam, pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ đã hình thành từ rất sớm. Ngay từ thời Phong kiến, trong một số Bộ luật lớn của Nhà nước Phong kiến Việt Nam (như Quốc triều hình luật, Quốc triều khám tụng điều lệ, Hoàng việt luật lệ ...) đã có quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do quan lại gây ra dù ở thời kỳ này trách nhiệm bồi thường thiệt hại không phải là trách nhiệm của Nhà nước Phong kiến đối với các thiệt hại gây ra cho người dân mà là “quan lại trực tiếp bồi thường cho người bị thiệt hại”. Mối quan hệ bồi thường là giữa cá nhân với cá nhân (Trần Hồng Nhung, 2015, tr.38). Chỉ tính riêng giai đoạn kể từ khi khai sinh ra nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cho đến nay thì pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ cũng đã có một quá trình hoàn thiện và phát triển tương đối lâu dài.

Dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhiệm vụ “hoàn thiện chế định về bồi thường, bồi hoàn” (Bộ Chính trị, 2005, tr.5) để hoàn thành mục tiêu của chiến lược cải cách tư pháp và nhiệm vụ phải “khẩn trương ban hành Luật về bồi thường nhà nước” (Bộ Chính trị, 2005, tr.4) để thực hiện định hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã được các cơ quan, người có thẩm quyền khẩn trương chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Ngày 18/6/2009, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) năm 2009 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII. Tiếp theo đó, ngày 20/6/2017, Luật TNBTCNN năm 2017 đã được thông qua tại Kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XIV. Có thể nói, tại Luật TNBTCNN năm 2017, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hoạt động công vụ đã được sửa đổi, bổ sung toàn diện so với các nội dung của Luật TNBTCNN năm 2009, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với các Bộ luật, Luật mới ban hành, có kế thừa các quy định còn phù hợp của Luật TNBTCNN năm 2009, khắc phục những tồn tại, hạn chế, bất cập từ thực tiễn thi hành Luật năm 2009, qua đó, bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013 (Cục Bồi thường nhà nước, 2017, tr.11). Ngày 23/8/2026, tại Kỳ họp không thường lệ lần thứ nhất, Quốc hội khóa XVI, Quốc hội đã thông qua Luật số 15/2026/QH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN). Đây là một sự kiện chính trị - pháp lý quan trọng, đánh dấu một bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ ở Việt Nam, nhất là trong bối cảnh cả nước cùng khẩn trương thực hiện nhiều chủ trương, đường lối lớn của Đảng về xây dựng chính quyền 03 cấp, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, về đổi mới xây dựng và thi hành pháp luật, về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số... Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TNBTCNN năm 2017 được kỳ vọng là sẽ thể chế hóa kịp thời các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về xây dựng chính quyền 03 cấp, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và cải cách hành chính; khắc phục một số hạn chế, bất cập của Luật TNBTCNN năm 2017, bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; quyền yêu cầu bồi thường, quyền, lợi ích của người bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra (Chính phủ, 2026). Quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra là một nội dung của quyền được khắc phục hiệu quả khi quyền con người, quyền công dân bị xâm phạm; quyền này được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại khoản 2 Điều 30 và khoản 5 Điều 31, đồng thời phù hợp với các cam kết của Việt Nam tại khoản 3 Điều 2, khoản 5 Điều 9 và khoản 6 Điều 14 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Trên cơ sở phân tích quy phạm pháp luật, số liệu thi hành và kinh nghiệm quốc tế, bài viết làm rõ nội hàm của việc bảo vệ quyền này, đánh giá thực trạng và đề xuất hướng hoàn thiện

1. Khái niệm bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra

Một cách chính thức ở góc độ pháp luật thực định, ở Việt Nam tồn tại 02 thuật ngữ là “bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra” và “trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” theo Điều 598 Bộ luật Dân sự năm 2015: “Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra theo quy định của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” (Quốc hội, 2015) và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017. Hai khái niệm này về cơ bản đều trên cơ sở cách tiếp cận: một là, dưới góc độ nguồn trách nhiệm, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là do hành vi gây ra và hai là, dưới góc độ chủ thể hành vi thì hành vi do người thi hành công vụ thực hiện.

Hai thuật ngữ nêu trên cũng đã được các tác giả nghiên cứu, đưa ra nhiều khái niệm khác nhau dưới những quan điểm tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, vẫn chỉ xoay quanh hai cơ sở tiếp cận như trên. Và, với hai cơ sở tiếp cận như trên thì đặt ra một số vấn đề đó là, nếu hành vi của người thi hành công vụ mà không phải là hành vi thi hành công vụ thì trách nhiệm bồi thường đặt ra sẽ như thế nào, hoặc nếu hành vi của người thi hành công vụ là hành vi lắp đặt, quản lý, sửa chữa một tài sản thuộc sở hữu của Nhà nước mà hành vi đó gây ra thiệt hại thì trách nhiệm bồi thường sẽ đặt ra như thế nào... Chính vì vậy, tác giả cho rằng, cách tiếp cận cần tiếp cận ở góc độ hành vi mà không nên tiếp cận ở góc độ chủ thể.

Tác giả cho rằng thuật ngữ “bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra” ngay dưới góc độ ngôn ngữ học đã chỉ ra rõ cách tiếp cận khi nghiên cứu trách nhiệm bồi thường thiệt hại là tiếp cận từ góc độ hành vi mà không tiếp cận ở góc độ chủ thể. Với cách tiếp cận này, sẽ giải quyết được triệt để hơn một số quy định có liên quan khác, đơn cử, không cần thiết phải truy xuất nguồn gốc cơ quan nào, cá nhân người thi hành công vụ nào là cơ quan, là cá nhân trực tiếp gây ra thiệt hại mà chỉ cần biết “đầu ra” của hoạt động công vụ là đã gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức...

Tác giả cho rằng, bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra là trách nhiệm của Nhà nước mà trong đó, Nhà nước phải thực hiện việc bù đắp những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp hoạt động công vụ đã gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra là việc Nhà nước định ra những chuẩn mực pháp lý, thiết lập những cơ chế hỗ trợ thực hiện quyền và có những biện pháp chỉ đạo cụ thể để thực hiện hiệu quả việc bù đắp những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp hoạt động công vụ đã gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Từ góc độ quyền con người, việc bảo vệ này còn đòi hỏi bảo đảm để người bị thiệt hại được tiếp cận công lý một cách thực chất, được khắc phục thiệt hại đầy đủ, kịp thời và bình đẳng, thông qua cơ quan giải quyết khách quan.

2. Sơ lược quá trình hình thành, phát triển của pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra ở Việt Nam

Từ thời điểm thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay, hiện nay, có 02 quan điểm chính về việc phân chia các giai đoạn hình thành và phát triển của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Cục Bồi thường nhà nước, 2024, tr.16). Quan điểm thứ nhất phân chia quá trình hình thành và phát triển của chế định pháp luật này thành các giai đoạn là trước năm 1945, từ năm 1945 đến 1986, từ năm 1986 đến năm 2009 và từ năm 2009 cho đến nay. Theo quan điểm này, sự hình thành và phát triển của chế định pháp luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được phân chia gắn liền với đặc thù về điều kiện phát triển kinh tế của đất nước. Quan điểm thứ hai phân chia quá trình và phát triển của chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước dựa trên mức độ hoàn thiện của chế định. Theo quan điểm này, sự hình thành và phát triển của chế định pháp luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được phân chia thành các giai đoạn: một là, giai đoạn trước khi có Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009; hai là, giai đoạn khi có Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và các văn bản hướng dẫn thi hành; ba là, giai đoạn khi có Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả theo quan điểm thứ hai và chỉ tập trung khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra ở Việt Nam kể từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay và có bổ sung phân tích về một số điểm mới quan trọng của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TNBTCNN năm 2017.

a) Pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ và thực tiễn thi hành giai đoạn trước khi có Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009

Trong giai đoạn này, tính kể từ bản Hiến pháp năm 1959 cho đến bản Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001), quyền được bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra luôn được Nhà nước trang trọng ghi nhận là một quyền hiến định[1]. Trên cơ sở quy định của các bản Hiến pháp, quyền này tiếp tục được ghi nhận trong các Luật, Bộ luật, Pháp lệnh lớn, quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam[2] và được quy định chi tiết, cụ thể hơn về cơ chế thực hiện quyền và phúc đáp quyền được bồi thường thiệt hại trong các văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật[3]. Một số lĩnh vực đặc thù cũng có quy định riêng về cơ chế bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra trong văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật[4]. Ở giai đoạn này, pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra có một số đặc điểm chủ yếu đó là: (i) không có tính hệ thống; (ii) pháp luật quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại là trách nhiệm của từng cơ quan cụ thể; (iii) có sự tồn tại của cùng một lúc nhiều cơ chế pháp lý để người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường cũng như để cơ quan nhà nước giải quyết bồi thường[5] (Lê Thái Phương, 2020, tr.79-80). Trong giai đoạn này, số vụ việc yêu cầu bồi thường là khoảng 250 vụ việc và tổng số tiền Nhà nước đã bồi thường là hơn 16 tỷ đồng (Bộ Tư pháp, 2008, tr.6-7).

b) Pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ và thực tiễn thi hành giai đoạn Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009

Việc Quốc hội khóa XII thông qua Luật TNBTCNN năm 2009 là một sự kiện chính trị - pháp lý quan trọng bởi vì đây là lần đầu tiên bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra đã được quy định một cách đầy đủ, toàn diện nhất và ở một văn bản tầm Luật. So với giai đoạn trước khi có Luật TNBTCNN năm 2009, có thể nói Luật TNBTCNN năm 2009 đã khắc phục được nhiều hạn chế của giai đoạn đó và thể hiện ở một số điểm tích cực như: (i) quy định rõ về phạm vi điều chỉnh và cũng quy định rõ phạm vi TNBTCNN; (ii) quy định rất chi tiết về thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường; (iii) quy định cụ thể về xác định thiệt hại, các loại thiệt hại được bồi thường; (iv) quy định rõ về việc phân cấp trong việc sử dụng ngân sách nhà nước trong bồi thường thiệt hại; (v) quy định về quản lý nhà nước và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có thẩm quyền trong việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước. Đặc biệt, đây là giai đoạn mà các văn bản quy định chi tiết được ban hành nhiều và có sự thống nhất cao giữa các cơ quan trong quá trình phối hợp xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết[6].

Trong giai đoạn này, số vụ việc mà cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã thụ lý, giải quyết là 258 và tổng số tiền nhà nước phải bồi thường là 111.149.416.000 đồng. Số vụ việc do Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý, giải quyết theo thủ tục tố tụng là 51 và số tiền bồi thường là 32.529.484.000 đồng (Bộ Tư pháp, 2016, tr.14). Đặc biệt, trong giai đoạn này, do quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước đã chính thức được pháp luật quy định là một lĩnh vực quản lý nhà nước độc lập, do đó, các cơ chế theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, hướng dẫn việc thực hiện bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra đã được thực hiện để bảo đảm kiểm soát chặt chẽ việc thực hiện bồi thường cũng như bảo vệ tốt hơn quyền được bồi thường của người bị thiệt hại.

c) Pháp luật về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ và thực tiễn thi hành giai đoạn Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017

Theo Hiến pháp 2013, quyền được bồi thường được quy định rõ tại khoản 2 Điều 30 (đối với người bị thiệt hại nói chung) và khoản 5 Điều 31 (đối với người bị các cơ quan tố tụng bắt, giam giữ hoặc xử lý trái pháp luật). Khi đối chiếu với các văn bản pháp luật hiện hành sau sửa đổi năm 2025, quy định này hoàn toàn tương thích và thống nhất với các cam kết quốc tế của Việt Nam, bao gồm Công ước ICCPR (khoản 3 Điều 2, khoản 5 Điều 9, khoản 6 Điều 14) và Công ước CAT (Điều 14). Trên nền tảng Hiến pháp, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra quy định tại Luật TNBTCNN năm 2017 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đã được sửa đổi, bổ sung toàn diện, cụ thể (Chính phủ, 2016): (i) quy định nguyên tắc bồi thường của Nhà nước để bảo đảm quan điểm định hướng xuyên suốt trong thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra; (ii) quy định cụ thể “đầu vào” của việc thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại là văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường; (iii) quy định mở rộng phạm vi TNBTCNN so với Luật TNBTCNN năm 2009; (iv) quy định rõ hơn về các loại thiệt hại được bồi thường, tăng mức bồi thường thiệt hại trong một số trường hợp cụ thể mà nhất là bồi thường thiệt hại về tinh thần, quy định rõ hơn cách tính toán các loại thiệt hại và định lượng một số loại thiệt hại được bồi thường; (v) quy định rõ ràng hơn, cụ thể hơn về cơ quan giải quyết bồi thường và xác định cơ quan giải quyết bồi thường; (vi) quy định rút ngắn hơn thời gian giải quyết bồi thường và trách nhiệm của các cơ quan trong quá trình thực hiện thủ tục giải quyết bồi thường; (vii) quy định rõ hơn về trách nhiệm lập dự toán kinh phí, quyết toán kinh phí và trách nhiệm chi trả tiền bồi thường; (viii) quy định rõ hơn về trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại, nâng mức hoàn trả và trình tự, thủ tục xem xét trách nhiệm hoàn trả; (ix) quy định rõ hơn về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước.

Trong giai đoạn này, số vụ việc đã thụ lý, giải quyết là 225 vụ việc và số tiền bồi thường là 118.047.043.000 đồng (Bộ Tư pháp, 2026, tr.13). Đặc biệt, trong giai đoạn này, các biệp pháp chỉ đạo của các cơ quan có thẩm quyền được thực hiện quyết liệt, thường xuyên nhằm bảo đảm thực hiện hiệu quả hơn việc bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại (đơn cử hàng năm, Bộ Tư pháp đều có văn bản hướng dẫn các nhiệm vụ trọng tâm công tác bồi thường nhà nước của năm tiếp theo, hoặc đơn cử, Nghị quyết số 134/2020/QH14 ngày 17/11/2020 của Quốc hội khóa XIV về tiếp tục thực hiện các nghị quyết của Quốc hội về giám sát chuyên đề, chất vấn trong nhiệm kỳ khóa XIV và một số nghị quyết trong nhiệm kỳ khóa XIII, tại khoản 15 Điều 2 có nội dung chỉ đạo các cơ quan có thẩm quyền khẩn trương giải quyết các vụ, việc yêu cầu bồi thường theo Luật TNBTCNN...).

3. Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra theo quy định hiện hành của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017

Có thể nói rằng, quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra đã ngày càng được hoàn thiện trên các khía cạnh về định ra các chuẩn mực pháp lý, thiết lập các cơ chế hỗ trợ để thực hiện và triển khai các biện pháp chỉ đạo thực hiện. Tác giả khái quát cụ thể như sau:

a) Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ thông qua việc định ra các chuẩn mực pháp lý

Quá trình định hình các chuẩn mực pháp lý về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ ở Việt Nam đã có sự hình thành và phát triển lâu dài. Từ những quy định ghi nhận quyền được bồi thường mang tính nguyên tắc trong các bản Hiến pháp (năm 1959, 1980, 1992), quyền được bồi thường do hoạt động công vụ gây ra đã tiếp tục được ghi nhận trong các Luật, Bộ luật lớn của đất nước (như Bộ luật dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo...) và sau này đã có khuôn khổ pháp lý riêng điều chỉnh (Luật TNBTCNN năm 2009, Luật TNBTCNN năm 2017...).

Chuẩn mực pháp lý mà Nhà nước định ra đến nay về cơ bản đã bảo đảm bao quát đủ các vấn đề cần điều chỉnh như căn cứ thực hiện quyền (các quy định về văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường), phạm vi quyền được bồi thường do hoạt động công vụ gây ra (các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và thời hiệu yêu cầu bồi thường), cách thức phúc đáp quyền (quy định về trình tự, thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường, quy định về trình tự, thủ tục chi trả tiền bồi thường), kiểm soát việc phúc đáp quyền (các quy định về quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước). Đánh giá một cách khái quát, thì đến thời điểm hiện tại, phạm vi quyền được bồi thường ngày càng được mở rộng, cách thức phúc đáp quyền thì ngày càng được hoàn thiện theo hướng có lợi cho người bị thiệt hại (như quy định thêm các trường hợp được bồi thường ...), các loại thiệt hại ngày càng được quy định rõ ràng, cụ thể và được quy định cả cách tính toán thiệt hại để bảo đảm thống nhất trong áp dụng, một số loại thiệt hại thì còn được định lượng để người có thẩm quyền có cơ sở pháp lý áp dụng thống nhất, tránh sự tùy tiện, thủ tục chi trả tiền bồi thường thì ngay càng thuận lợi hơn đối với người thị thiệt hại...

b) Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ thông qua việc thiết lập các cơ chế hỗ trợ

Để bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ, một trong những cơ chế đã được thiết lập hữu hiệu là hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Ở giai đoạn trước khi có Luật TNBTCNN năm 2009, cơ chế này chưa được hình thành và chưa được ghi nhận tại bất kì văn bản quy phạm pháp luật nào hay văn bản hành chính nào.

Giai đoạn kể từ thời điểm Luật TNBTCNN năm 2009 có hiệu lực đến trước ngày 01/7/2018 (thời điểm Luật TNBTCNN năm 2017 có hiệu lực), trên cơ sở quy định nhiệm vụ giải đáp vướng mắc về việc thực hiện pháp luật về TNBTCNN, Quyết định số 1128/QĐ-BTP ngày 05/7/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bồi thường nhà nước đã quy định nhiệm vụ “Cung cấp thông tin, hướng dẫn thủ tục và hỗ trợ người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường” (điểm đ khoản 11 Điều 2). Nhiệm vụ này do Trung tâm hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thuộc Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp thực hiện.

Giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2017, Luật TNBTCNN năm 2017 đã giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án (bao gồm cả công tác “hỗ trợ người bị thiệt hại thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường” - điểm đ khoản 2 Điều 73). Tại địa phương, Sở Tư pháp sẽ là đơn vị giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ “hướng dẫn người bị thiệt hại thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường trong phạm vi địa phương” - điểm c khoản 3 Điều 73. Việc chính thức được ghi nhận trong Luật TNBTCNN năm 2017 đã khẳng định tầm quan trọng cũng như đặt ra những tiền đề để thực hiện có hiệu quả công tác hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường đối với cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước. Cũng trong giai đoạn này, kể từ ngày 01/7/2025, để đáp ứng yêu cầu của việc sắp xếp chính quyền địa phương 02 cấp, theo quy định tại Nghị định số 120/2025/NĐ-CP và Nghị định số 121/2025/NĐ-CP, nhiệm vụ này được phân cấp hoàn toàn về cho cơ quan ở địa phương thực hiện (Ủy ban nhân dân cấp tỉnh).

Riêng ở giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2017, một trong những cơ chế được thiết lập đó là việc ràng buộc trách nhiệm tham gia giải quyết bồi thường của cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, của cơ quan tài chính cùng cấp khi yêu cầu bồi thường được giải quyết tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại. Đối với các vụ việc yêu cầu bồi thường do bị thiệt hại bởi hoạt động tố tụng hình sự, cơ chế này còn ràng buộc sự tham gia giải quyết bồi thường của Viện Kiểm sát có thẩm quyền. Thực tiễn đã cho thấy, ở giai đoạn này, với sự tham gia của các cơ quan nêu trên, các vụ việc giải quyết bồi thường được thực hiện với thời gian rút ngắn hơn, hiệu quả hơn.

c) Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ thông qua các biện pháp chỉ đạo cụ thể

Bên cạnh các chuẩn mực pháp lý, các cơ chế hỗ trợ được thiết lập, các biện pháp chỉ đạo cụ thể để thúc đẩy việc bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ cũng ngày càng được quan tâm nhiều hơn, trong đó, có thể nói rằng giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2009 và giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2017 là các giai đoạn mà các biện pháp này được đẩy mạnh.

Đơn cử, để đánh giá hiệu quả của việc thực hiện công tác bồi thường nhà nước nói chung và đánh giá hiệu quả của việc thực hiện bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra nói riêng, ở giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2009, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 634/QĐ-BTP ngày 22/3/2013 về việc ban hành Bộ Tiêu chí và quy trình đánh giá hiệu quả thi hành Luật TNBTCNN, trong đó, Điều 6 quy định về tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả của hoạt động giải quyết bồi thường. Ở giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2017, Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 3062/QĐ-BTP ngày 11 tháng 12 năm 2019 ban hành Bộ Tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện công tác bồi thường. Với 05 nhóm tiêu chí, một trong những tiêu chí để đánh giá sát thực là tiêu chí về đánh giá cơ quan giải quyết bồi thường (khoản 5 Điều 3 Bộ Tiêu chí).

Riêng từ giai đoạn thực thi Luật TNBTCNN năm 2017, hằng năm, cơ quan có thẩm quyền đều có văn bản hướng dẫn nhiệm vụ trọng tâm công tác bồi thường nhà nước của năm tiếp theo để hướng dẫn các cơ quan ở trung ương và địa phương thực hiện thống nhất, trong đó, có nhiệm vụ về giải quyết bồi thường[7].

Bên cạnh các biện pháp chỉ đạo rất điển hình nêu trên, các cơ quan có thẩm quyền cũng có nhiều biện pháp chỉ đạo khác để bảo đảm công tác bồi thường nhà nước nói chung, hoạt động giải quyết bồi thường thiệt hại nói riêng được thực hiện hiệu quả. Đơn cử, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành Quyết định số 304/QĐ-VKSTC ngày 29/6/2018 ban hành quy định về quy trình giải quyết yêu cầu bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự thuộc trách nhiệm của Viện Kiểm sát nhân dân.

4. Một số vấn đề đặt ra đối với bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra trong thời gian tới

Mặc dù đến nay, việc bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ đã có nền tảng pháp lý để thực hiện, tuy nhiên, qua nghiên cứu thì còn một số nội dung tiếp tục đặt ra, cụ thể:

a) Về chuẩn mực pháp lý

Một là, đối với quy định về phạm vi quyền.

Một trong những vấn đề còn tồn tại hiện nay là quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường. Thực tiễn cho thấy, trong không ít vụ việc, người bị thiệt hại đã không được bồi thường vì lý do “hết thời hiệu yêu cầu bồi thường”. Hiện nay theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 thì có 04 trường hợp không áp dụng quy định về thời hiệu. Đặc biệt, Bộ luật Dân sự năm 2015 có điều khoản “dự phòng” hay điều khoản “quét” là “các trường hợp khác do Luật quy định” (khoản 4 Điều 155). Trong mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân nói chung và trong mối quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại giữa Nhà nước với tổ chức, cá nhân thì rõ ràng, quan hệ về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra là quan hệ pháp luật phức tạp, nhạy cảm. Điều này đặt ra vấn đề là có cần thiết quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường trong quan hệ pháp luật bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra hay không?

Hai là, quy định về thiệt hại được bồi thường hiện hành.

Quy định về thiệt hại được bồi thường hiện hành (mà chủ yếu là trong Luật TNBTCNN) đang có sự khác biệt giữa Bộ luật Dân sự (với tư cách là Luật chung trong điều chỉnh quan hệ dân sự) và Luật TNBTCNN (với tư cách là Luật riêng điều chỉnh quan hệ dân sự về bồi thường thiệt hại do hoạt động công vụ gây ra). Cụ thể là, tác giả cho rằng, hạn chế của Luật TNBTCNN đó là việc quy định cụ thể các thiệt hại được bồi thường. Việc quy định cụ thể các thiệt hại chưa bảo đảm sự phù hợp với quy định về áp dụng pháp luật của Bộ luật Dân sự năm 2015. Theo đó, để bảo đảm sự phù hợp với quy định về áp dụng pháp luật của Bộ luật Dân sự năm 2015 thì về nguyên tắc, các thiệt hại mà Nhà nước phải bồi thường sẽ được áp dụng theo quy định chung của Bộ luật Dân sự năm 2015 về thiệt hại trong Chương về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ nên quy định bổ sung ở nhóm quy định “thiệt hại khác do luật quy định” trong Bộ luật Dân sự năm 2015[8].

Ba là, quy định về cơ quan giải quyết bồi thường.

Quy định về cơ quan giải quyết bồi thường chưa giải quyết được tình trạng hiện nay đó là tình trạng “Tòa án xét xử chính mình”. Tác giả cho rằng, cần có quy định để giải quyết tình trạng này. Đồng thời, tác giả cũng cho rằng cần có quy định để giải quyết tình trạng cơ quan Viện kiểm sát bị khởi kiện yêu cầu bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự thì Viện kiểm sát đó không được thực hiện thẩm quyền kiểm sát xét xử đối với vụ án về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mà chính mình là bị đơn. Ngoài ra cần quy định rõ mối liên hệ giữa quy định mang tính nguyên tắc và quy định cụ thể trong xác định cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại là cơ quan giải quyết bồi thường.

b) Về việc thiết lập các cơ chế hỗ trợ

Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm pháp luật của nhiều nước trong Liên minh Châu Âu (EU) và một số nước trên thế giới có quy định trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường đối với thiệt hại của một người là nạn nhân của tội phạm hình sự. Đây là trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường đặc biệt với quan điểm cho rằng, Nhà nước đã không có đủ những biện pháp cần thiết để bảo đảm được sự an toàn về thân thể, danh dự, nhân phẩm của các cá nhân trong những trường hợp nhất định mà cá nhân đó bị một tội phạm hình sự xâm phạm. Có thể nói, đây là một trong những chế định pháp luật điển hình mà Liên minh Châu Âu có sự hướng dẫn thống nhất trong khối thông qua Điều ước quốc tế. Công ước Strasbourg ngày 24/11/1983 của Hội đồng Châu Âu về bồi thường cho nạn nhân của tội phạm vũ lực có quy định 02 trường hợp được bồi thường đó là: (i) những người đã phải gánh chịu những tổn thương nghiêm trọng về thân thể hoặc tổn hại nghiêm trọng về sức khỏe mà đó là hậu quả của tội phạm bạo lực lỗi cố ý và (ii) những người phụ thuộc của nạn nhân mà nạn nhân đã chết vì là hậu quả của tội phạm nêu trên (Điều 2). Đơn cử, Luật về bồi thường cho nạn nhân của tội phạm hình sự của Cộng hòa Slovenia quy định: “Luật này quy định quyền được bồi thường của nạn nhân của các tội phạm hình sự có chủ đích, thủ tục yêu cầu bồi thường, cơ quan có thẩm quyền ra quyết định và các cơ quan có liên quan đến thủ tục ra quyết định bồi thường” (Điều 1) (Lê Thái Phương, 2020, tr.43-44).

Liên minh Châu Âu cũng đã ban hành Chỉ thị 2004/80/EC ngày 29/4/2004 về bồi thường cho nạn nhân của tội phạm hướng dẫn cụ thể về việc hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường đối với nạn nhân của tội phạm hình sự. Trong đó, các quốc gia thành viên phải bảo đảm rằng, tại nơi tội phạm vũ lực lỗi cố ý xảy ra tại một quốc gia thành viên thì người yêu cầu có quyền gửi yêu cầu bồi thường tới một cơ quan có thẩm quyền hoặc tại bất kỳ cơ quan nào khác của quốc gia nơi họ cư trú. Các quốc gia thành viên của Công ước có trách nhiệm thành lập hoặc chỉ định một hoặc một số cơ quan có thẩm quyền hoặc bất kỳ cơ quan nào khác có thẩm quyền hỗ trợ, chịu trách nhiệm phúc đáp yêu cầu của người bị thiệt hại. Các quốc gia thành viên có trách nhiệm bảo đảm rằng những người có khả năng sẽ yêu cầu bồi thường có thể tiếp cận những thông tin cần thiết chủ yếu về khả năng có thể yêu cầu bồi thường bằng bất kỳ phương tiện nào mà các quốc gia thành viên cho là phù hợp. Cơ quan được giao trách nhiệm hỗ trợ sẽ phải cung cấp cho người yêu cầu bồi thường các thông tin cần thiết cũng như các các biểu mẫu cần thiết và chuyển yêu cầu bồi thường tới cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Cơ quan giải quyết bồi thường khi giải quyết xong cũng phải gửi quyết định cho cơ quan hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường để chuyển lại cho người bị thiệt hại (các Điều 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10) (Lê Thái Phương, 2020, tr.64). Kinh nghiệm này của các nước Châu âu cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của Việt Nam hiện nay. Từ kinh nghiệm trên có thể nghiên cứu một số hướng hoàn thiện cơ chế hỗ trợ ở Việt Nam: thứ nhất, xác định rõ một đầu mối tiếp nhận, hướng dẫn và chuyển yêu cầu bồi thường để người bị thiệt hại không phải tự tìm đúng cơ quan giải quyết; thứ hai, gắn cơ chế hỗ trợ với trợ giúp pháp lý đối với người bị thiệt hại thuộc nhóm yếu thế; thứ ba, công khai thông tin, biểu mẫu và tiến độ giải quyết để người bị thiệt hại chủ động theo dõi việc giải quyết yêu cầu của mình

Kết luận

Bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ là một vấn đề phức tạp, nhạy cảm, là một trong những nội dung thể hiện rõ nhất trách nhiệm của Nhà nước trước công dân. Với nội hàm bao quát trên ba khía cạnh chủ thể là định ra các chuẩn mực pháp lý, thiết lập các cơ chế hỗ trợ thực thi và có các biện pháp chỉ đạo, ở Việt Nam hiện nay, có thể nói ở cả ba khía cạnh nêu trên, việc bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ có cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ, hoàn thiện, có cơ chế hỗ trợ thực thi, đặc biệt là hàng năm đều được Nhà nước quan tâm, chỉ đạo thông qua những biện pháp cụ thể, thường xuyên. Bên cạnh đó, với việc vừa qua Quốc hội thông qua Luật số 15/2026/QH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TNBTCNN với những mục tiêu cụ thể để đáp ứng yêu cầu của bối cảnh, tình hình mới, việc bảo vệ quyền được bồi thường của người bị thiệt hại do hoạt động công vụ sẽ tiếp tục được thực hiện hiệu quả hơn. Tuy nhiên, Luật số 15/2026/QH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TNBTCNN mới chỉ sửa đổi, bổ sung một số nội dung nhằm đáp ứng những chỉ đạo, những yêu cầu cấp bách, còn về lâu dài, việc tiếp tục hoàn thiện các chuẩn mực pháp lý, các cơ chế hỗ trợ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường cũng cần tiếp tục được nghiên cứu và đề xuất hoàn thiện.