ThS. Nguyễn Ngọc Bảo Duy
Phòng Kinh tế, Hạ tầng và Đô thị,
UBND phường An Hội Đông, TP. Hồ Chí Minh
Tóm tắt: Bài viết phân tích việc bảo đảm quyền tham gia của người dân trong quá trình thực hiện pháp luật về phát triển đô thị ở phường tại Thành phố Hồ Chí Minh, trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp vận hành từ ngày 01/7/2025. Trên cơ sở tiếp cận pháp lý và quản trị công, bài viết xây dựng khung đánh giá gồm ba lớp bảo đảm (pháp lý, tổ chức và nguồn lực, thực chất), đối chiếu với Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, đồng thời khảo cứu dữ liệu thứ cấp công khai về thực tiễn ở phường. Kết quả cho thấy khung pháp luật đã quy định tương đối rõ hình thức và thời hạn lấy ý kiến, nhưng các khâu xác định đối tượng, bảo đảm chất lượng thông tin, phản hồi và ảnh hưởng thực tế của ý kiến người dân còn thiếu tiêu chí cụ thể. Bài viết đề xuất sáu nhóm giải pháp nhằm chuyển quyền tham gia từ mức hình thức sang mức thực chất ở phường.
Từ khóa: Quyền tham gia của người dân; thực hiện pháp luật; phát triển đô thị; chính quyền cấp phường; Thành phố Hồ Chí Minh.
Abstract: This article examines how the citizens' right to participate is guaranteed in the implementation of urban development law at the ward level in Ho Chi Minh City, after the two-tier local government model took effect in July 2025. Applying a three-layer assessment framework (legal, organizational and substantive guarantees) to legal texts and secondary public data, it argues that current law specifies the forms and time limits of consultation fairly clearly but remains thin on criteria for identifying affected residents, information quality, feedback and the actual influence of residents' views. The article proposes six groups of measures to move participation from a formal to a substantive level.
Keywords: citizen participation; law implementation; urban development; ward level government; Ho Chi Minh City.
Ảnh minh họa. Nguồn: tcnnld.vn.
Đặt vấn đề
Từ ngày 01/7/2025, Thành phố Hồ Chí Minh vận hành theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp trên địa bàn đã được hợp nhất với tỉnh Bình Dương và tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Theo các số liệu được tổng hợp trong nghiên cứu của Nguyễn (2026), thành phố hiện có 168 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 113 phường, 54 xã và một đặc khu, được sắp xếp từ 441 phường, xã của ba địa phương trước đây, với diện tích khoảng 6.773 km² và dân số trên 14 triệu người. Trong cấu trúc mới, phường là đơn vị hành chính ở đô thị và là cấp chính quyền gần người dân nhất.
Sự thay đổi này kéo theo việc dịch chuyển thẩm quyền xuống phường. Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 giao cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường nhiệm vụ chỉ đạo và tổ chức thực hiện quy hoạch, chương trình, kế hoạch phát triển đô thị và hạ tầng đô thị trên địa bàn (Quốc hội, 2025a). Cũng theo Nguyễn (2026), Ủy ban nhân dân thành phố đã ban hành 25 quyết định ủy quyền và cấp xã được giao 1.066 nhiệm vụ trong các lĩnh vực như thủ tục hành chính, xây dựng, đất đai và môi trường. Nói cách khác, phường không còn chỉ là nơi tiếp nhận hồ sơ. Đây là nơi nhiều quy định về phát triển đô thị được tổ chức thực hiện, đồng thời là nơi người dân cảm nhận tác động của các quy định ấy một cách trực tiếp nhất.
Trong khi đó, các nghiên cứu trong nước nhiều năm qua chỉ ra rằng việc lấy ý kiến cộng đồng trong quy hoạch đô thị còn mang tính hình thức: đối tượng lấy ý kiến chưa rõ, nội dung do đơn vị lập quy hoạch tự quyết định, người dân thiếu thông tin và chuyên môn để góp ý, còn việc tiếp thu, giải trình chưa có cơ chế chặt chẽ (Thiều, 2021). Tổng quan gần đây của Trần (2026) cho thấy nhận định ấy vẫn được nhắc lại trong các nghiên cứu công bố năm 2024. Ở Thành phố Hồ Chí Minh, vấn đề không chỉ mang tính lý thuyết. Nghiên cứu về cải tạo chung cư cũ của Nguyễn, Chu và Nguyễn (2023) xếp việc trao đổi thông tin chưa hiệu quả giữa các bên với người dân vào nhóm rào cản cộng đồng. Còn các dự án đường sắt đô thị theo Nghị quyết số 188/2025/QH15 của Quốc hội, mà Thành ủy đặt mục tiêu hoàn thành sáu tuyến, khoảng 187 km, trong giai đoạn từ năm 2025 đến năm 2030, nhiều khả năng sẽ làm tăng số hộ dân chịu tác động của quy hoạch.
Từ thực tế đó, bài viết đặt ra bốn câu hỏi: Quyền tham gia của người dân trong thực hiện pháp luật về phát triển đô thị ở phường cần được hiểu và đo lường thế nào? Pháp luật hiện hành bảo đảm quyền này đến mức nào trong bối cảnh chính quyền hai cấp? Thực tiễn ở các phường của thành phố cho thấy điều gì? Và cần những giải pháp nào để chuyển quyền tham gia từ mức hình thức sang mức thực chất? Bài viết sử dụng phương pháp phân tích văn bản pháp luật, tổng quan tài liệu khoa học và nghiên cứu tình huống dựa trên tài liệu công khai của cơ quan nhà nước, tạp chí khoa học và báo chí chính thống.
1. Cơ sở lý luận về quyền tham gia của người dân trong thực hiện pháp luật về phát triển đô thị ở phường
Quyền tham gia của người dân trước hết là một quyền hiến định, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền của công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước (Quốc hội, 2013; Thiều, 2021). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 cụ thể hóa quyền này thành bốn cấp độ: được biết, tham gia ý kiến, quyết định, kiểm tra và giám sát (Quốc hội, 2022). Cách quy định đó cho thấy tham gia không phải một hành vi đơn lẻ như việc điền một phiếu góp ý, mà là một chuỗi quyền gắn với nhau. Người dân chỉ góp ý có chất lượng khi đã được biết đầy đủ, và chỉ tin vào ý nghĩa của việc góp ý khi có cơ chế kiểm tra ý kiến ấy được xử lý ra sao.
Trong phạm vi nghiên cứu, “pháp luật về phát triển đô thị” được hiểu là hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh các hoạt động: quy hoạch đô thị, quản lý sử dụng đất, đầu tư xây dựng, phát triển nhà ở và hạ tầng đô thị, đồng thời, xác định thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trong lĩnh vực này. Theo lý luận về nhà nước và pháp luật, thực hiện pháp luật gồm bốn hình thức: tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật. Trong quan hệ giữa chính quyền phường và người dân, quyền tham gia chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức sử dụng pháp luật của người dân. Tuy nhiên, khả năng thực hiện quyền này phụ thuộc vào việc chính quyền thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tương ứng: nhất là công khai thông tin, tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu và giải trình. Về phương diện lý luận, quyền của chủ thể chỉ được bảo đảm thực chất khi nghĩa vụ của chủ thể đối ứng được xác định rõ ràng và gắn với cơ chế bảo đảm thực hiện.
Về mức độ tham gia, thang bậc của Arnstein (1969) vẫn là điểm quy chiếu quen thuộc. Thang này gồm tám bậc, chia thành ba nhóm: không tham gia thực chất, tham gia mang tính hình thức, và quyền lực của công dân. Ở nhóm giữa, người dân được thông tin, được lấy ý kiến, thậm chí được xoa dịu, nhưng không có bảo đảm rằng ý kiến của họ làm thay đổi quyết định (Trần, 2026). Hiệp hội Quốc tế về Tham gia Công chúng (International Association for Public Participation - IAP2, 2007) trình bày một phổ năm mức, từ cung cấp thông tin, tham vấn, huy động tham gia, hợp tác đến trao quyền, với mỗi mức gắn một cam kết khác nhau của cơ quan ra quyết định đối với công chúng. Healey (1997) và Innes và Booher (2004) bổ sung một lập luận quan trọng: đối thoại giữa các bên có lợi ích khác nhau không chỉ làm tăng chất lượng quyết định mà còn củng cố tính chính danh của quyết định và giảm xung đột khi thực thi (Trần, 2026). Từ các quan điểm này có thể rút ra một tiêu chí phân biệt đơn giản: tham gia là thực chất khi người dân biết rõ ý kiến của mình sẽ được xử lý thế nào và có căn cứ để kiểm tra điều đó. Rowe và Frewer (2000) cũng nhắc rằng một hoạt động tham gia chỉ đáng gọi là hiệu quả khi nó được đánh giá bằng những tiêu chí xác định, chứ không chỉ bằng việc đã tổ chức hay chưa.
Tại các phường hiện nay, việc áp dụng các khung lý thuyết trên có ba đặc điểm cần lưu ý: Thứ nhất, phường là nơi quyền lợi vật chất của hộ dân bị tác động trực tiếp bởi quy hoạch, như quyền sử dụng đất, nhà ở, lối đi, hạ tầng và môi trường sống, nên động cơ tham gia thường mạnh nhưng cũng dễ chuyển thành xung đột. Thứ hai, nội dung quy hoạch mang tính chuyên môn cao, nên người dân khó góp ý xác đáng nếu không có người giải thích. Thiều (2021) nhấn mạnh rằng các buổi lấy ý kiến cần có chuyên gia quy hoạch trình bày để người dân hiểu rõ thông tin trước khi cho ý kiến. Thứ ba, dân cư đô thị rất đa dạng về nghề nghiệp, thời gian cư trú và điều kiện tiếp cận thông tin, nên một hình thức duy nhất như niêm yết hoặc họp tổ dân phố khó bao phủ đầy đủ các nhóm. Sau khi hợp nhất đơn vị hành chính, phường còn có thêm đặc điểm thứ tư là quy mô dân số và địa bàn lớn hơn, sẽ được phân tích ở các mục sau.
Trên cơ sở đó, bài viết sử dụng một khung đánh giá gồm ba lớp bảo đảm: Lớp thứ nhất là bảo đảm pháp lý: quy phạm có xác định rõ chủ thể được tham gia, nội dung, hình thức, thời hạn và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức hay không. Lớp thứ hai là bảo đảm về tổ chức và nguồn lực: chính quyền phường (Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân), Mặt trận Tổ quốc, tổ dân phố và các thiết chế giám sát cộng đồng có đủ nhân lực, kinh phí và công cụ để vận hành các quy phạm ấy hay không. Lớp thứ ba là bảo đảm thực chất: người dân có thực sự tiếp cận được thông tin, đối thoại, nhận phản hồi và tác động đến quyết định hay không. Để đo lớp thứ ba, bài viết tham khảo bộ bảy nhóm chỉ số do Trần (2026) tổng hợp từ các nghiên cứu về tham vấn cộng đồng, gồm tiếp cận và bao phủ; minh bạch thông tin; chất lượng đối thoại; phản hồi và giải trình; ảnh hưởng đến quyết định; hài lòng và niềm tin; kết quả xã hội.
Từ góc độ quản trị công, bảo đảm quyền tham gia không đối lập với hiệu quả quản lý. Thông qua tham vấn, cơ quan quản lý có thêm thông tin thực tiễn về nhu cầu và lợi ích của cư dân, nhờ đó nâng cao tính khả thi của quyết định. Tham vấn còn củng cố tính chính danh của quyết định ngay cả khi ảnh hưởng của cộng đồng đến phương án cuối cùng còn hạn chế (Trần, 2026). Điều này đáng lưu ý với các phường đô thị, nơi chính quyền chịu áp lực lớn về tiến độ. Chi phí cho tham gia thực chất nên được nhìn như khoản đầu tư để giảm xung đột lợi ích, chứ không phải khoản chi thêm.
2. Khung pháp luật hiện hành và tác động của mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Quyền tham gia của người dân ở phường hiện được bảo đảm bởi bốn nhóm văn bản chính: Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013, được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị quyết số 203/2025/QH15 để tổ chức đơn vị hành chính thành hai cấp (Nguyễn, 2026). Thứ hai, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở số 10/2022/QH15, được Quốc hội thông qua ngày 10/11/2022 (Quốc hội, 2022). Thứ ba, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15, thông qua ngày 26/11/2024, có hiệu lực từ ngày 01/7/2025 và đã được sửa đổi, bổ sung bởi các luật số 71/2025/QH15, 97/2025/QH15 và 144/2025/QH15 (Quốc hội, 2024; Báo Văn hóa, n.d.). Thứ tư, Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15, có hiệu lực từ ngày 16/6/2025 (Quốc hội, 2025a). Bên cạnh đó, pháp luật đất đai và pháp luật nhà ở, cùng các cơ chế đặc thù như Nghị quyết số 188/2025/QH15 về đường sắt đô thị, tạo ra những tình huống tham gia cụ thể mà ba lớp bảo đảm phải đáp ứng.
Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở gồm 91 điều, quy định nội dung, cách thức thực hiện dân chủ ở cơ sở, quyền và nghĩa vụ của công dân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc bảo đảm quyền đó. Đối với xã, phường, đặc khu, luật có các quy định riêng về những nội dung người dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định, hình thức tham gia ý kiến, trách nhiệm tổ chức để người dân tham gia ý kiến và việc phát phiếu lấy ý kiến hộ gia đình. Luật cũng có điều khoản về các biện pháp bảo đảm thực hiện dân chủ ở cơ sở và xử lý vi phạm (Quốc hội, 2022). Đây là lớp quy phạm chung, làm nền cho các luật chuyên ngành. Ưu điểm của nó là xác lập cơ sở pháp lý để người dân yêu cầu được biết và được hỏi ý kiến. Hạn chế là tính khái quát, nên cách vận hành trong từng lĩnh vực như quy hoạch đô thị phải dựa vào luật chuyên ngành và văn bản hướng dẫn.
Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 quy định quy hoạch đô thị và nông thôn phải được lấy ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, chuyên gia và cộng đồng dân cư có liên quan (Quốc hội, 2024, Điều 37). Việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư được thực hiện bằng một hoặc nhiều hình thức, như gửi hồ sơ, tài liệu để người dân góp ý bằng văn bản, niêm yết và trưng bày tại nơi công cộng, tổ chức họp cộng đồng dân cư và phát phiếu lấy ý kiến hộ gia đình. Thời gian lấy ý kiến ít nhất là 20 ngày và không quá 30 ngày kể từ ngày công khai nội dung; trình tự, thủ tục thực hiện theo pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở (Quốc hội, 2024, khoản 7 Điều 37). Trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến thuộc cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch (Quốc hội, 2024, khoản 8 Điều 37).
Đối chiếu với ba lớp bảo đảm, quy định này có ba điểm tích cực: lấy ý kiến cộng đồng là yêu cầu bắt buộc; hình thức tương đối đa dạng và được nối với luật về dân chủ ở cơ sở; thời hạn được xác định bằng con số. Tuy nhiên, có bốn điểm cần xem xét kỹ: Một là, cụm từ cộng đồng dân cư có liên quan vẫn được giữ mà chưa có tiêu chí xác định. Thiều (2021) đã chỉ ra từ khung pháp luật trước đây rằng việc thiếu giải thích khiến khó xác định đối tượng lấy ý kiến và dễ lấy ý kiến qua người đại diện thay vì từng hộ chịu tác động. Hai là, thời gian tối thiểu cho cộng đồng dân cư hiện là 20 ngày, trong khi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 quy định mức tối thiểu 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư (Thiều, 2021). Điều luật hiện hành lại cho phép chuyển sang bước tiếp theo khi đã nhận đủ ý kiến trước khi hết thời hạn, nhưng trong nội dung được các địa phương trích dẫn không có tiêu chí để xác định thế nào là đủ. Ba là, luật không yêu cầu lấy ý kiến cộng đồng dân cư đối với nhiệm vụ quy hoạch chung của thành phố, thị xã, huyện và khu chức năng, trừ đô thị mới, thị trấn và xã (Cổng thông tin phổ biến, giáo dục pháp luật thành phố Cần Thơ, n.d.). Như vậy người dân thường chỉ được tham gia khi hướng quy hoạch đã được định hình. Bốn là, cơ chế phản hồi và giải trình chưa được quy định chi tiết ngay trong luật này, mà phụ thuộc vào pháp luật về dân chủ ở cơ sở và các văn bản hướng dẫn, trong đó có Thông tư số 16/2025/TT-BXD của Bộ Xây dựng.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 tác động đến quyền tham gia theo hai hướng. Về nguyên tắc, luật yêu cầu chính quyền địa phương gần dân, phục vụ nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân và bảo đảm cơ chế phản biện xã hội của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Quốc hội, 2025a; Nguyễn, 2026). Luật cũng có điều riêng về đối thoại giữa chính quyền cấp xã với nhân dân. Về tổ chức, luật điều chỉnh nhiệm vụ giữa các cấp theo mô hình hai cấp, trong đó Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường có 23 nhiệm vụ, quyền hạn, gồm việc chỉ đạo và tổ chức thực hiện quy hoạch, chương trình, kế hoạch phát triển đô thị và hạ tầng đô thị (Báo Sài Gòn Giải Phóng, n.d.).
Từ đây xuất hiện một độ lệch cần được nhận diện: Quyền tham gia được tổ chức ở phường, nhưng quyết định quan trọng về phát triển đô thị lại có thể được đưa ra ở cấp thành phố hoặc cao hơn. Nghị quyết số 188/2025/QH15 là một ví dụ, Nghị quyết thí điểm các cơ chế đặc thù, trong đó Ủy ban nhân dân thành phố được quyết định nhiều nội dung về trình tự, thủ tục đầu tư dự án đường sắt đô thị và dự án theo mô hình phát triển đô thị gắn với giao thông công cộng (TOD), chẳng hạn việc phân chia dự án thành các dự án thành phần, tiểu dự án khi quyết định đầu tư (Quốc hội, 2025b). Quy hoạch khu vực TOD được nghị quyết định nghĩa là quy hoạch chuyên biệt cho khu vực nhà ga hoặc đề pô và vùng phụ cận, kết hợp xây dựng tuyến với cải tạo, chỉnh trang và phát triển đô thị (Quốc hội, 2025b). Với những dự án như vậy, phường là nơi cư dân tiếp nhận thông tin và bày tỏ ý kiến, nhưng không phải nơi có thẩm quyền điều chỉnh phương án. Nếu không có cơ chế chuyển tải ý kiến từ phường lên cấp quyết định, kèm nghĩa vụ phản hồi ngược xuống, quyền tham gia ở phường sẽ dừng ở mức thông tin và thu thập ý kiến.
Ngoài ra, pháp luật đất đai quy định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp có trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cùng cấp và dự án có sử dụng đất do hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư. Quy định này mở ra một kênh tham gia gián tiếp thông qua tổ chức đại diện. Nó đồng thời đặt ra câu hỏi về mối liên hệ giữa kênh đại diện với quyền được hỏi ý kiến trực tiếp của từng hộ chịu tác động.
Có thể thấy, ở lớp bảo đảm pháp lý, khung hiện hành đã có hình thức, thời hạn và trách nhiệm tổ chức, nhưng còn thiếu tiêu chí cho ba khâu quyết định chất lượng của tham gia: xác định đối tượng, xác định mức độ đủ ý kiến và xác định cách tiếp thu, giải trình. Ở lớp bảo đảm tổ chức, mô hình hai cấp đưa nhiệm vụ và đầu mối xuống phường, nhưng cũng làm rõ hơn khoảng cách giữa nơi lấy ý kiến và nơi ra quyết định.
3. Thực tiễn bảo đảm quyền tham gia ở phường tại Thành phố Hồ Chí Minh dân trong quá trình thực hiện pháp luật về phát triển đô thị
Việc hợp nhất làm cho nhiều phường lớn hơn đáng kể, theo Nguyễn (2026), phường Nhiêu Lộc, được hình thành từ bốn phường của quận 3 cũ, có diện tích 1,71 km², 26.748 hộ gia đình và 88.090 người, tính ra mật độ khoảng 51,5 nghìn người/km². Một địa bàn như vậy đòi hỏi việc niêm yết, họp dân và phát phiếu phải được thiết kế khác với địa bàn nhỏ trước đây. Về năng lực phục vụ, nghiên cứu của Nguyễn (2026) cho thấy các trung tâm phục vụ hành chính công cấp phường đã được thành lập theo Nghị định số 118/2025/NĐ-CP, có chuyên viên hướng dẫn người dân thao tác trên điện thoại và hệ thống dịch vụ công. Phường Tân Thới Hiệp trung bình mỗi ngày có 230 lượt người thực hiện thủ tục, với khoảng 190 đến 200 hồ sơ được xử lý, còn tỷ lệ hài lòng của người dân về giải quyết thủ tục hành chính trên toàn thành phố là 90,69%. Đây là tín hiệu tích cực về tiếp cận và hỗ trợ trực tiếp, nhưng cần đọc đúng phạm vi: các số liệu này đo thủ tục hành chính, không đo việc tham gia vào quy hoạch hay dự án phát triển đô thị, nên không thể suy rộng sang lĩnh vực sau.
Về các kênh giám sát cộng đồng, số liệu do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Thành phố Hồ Chí Minh tổng hợp cho giai đoạn mười năm trước năm 2024 cho biết ban thanh tra nhân dân cấp phường đã tổ chức 6.375 cuộc giám sát, kiến nghị bằng văn bản 1.273 nội dung, trong đó 1.164 nội dung đã được xem xét, giải quyết. Ban giám sát đầu tư của cộng đồng tổ chức 7.495 cuộc giám sát công trình, kiến nghị bằng văn bản đối với 629 công trình, trong đó 578 kiến nghị đã được xem xét, giải quyết. Tỷ lệ kiến nghị được xem xét lần lượt vào khoảng 91% và 92% (Báo Sài Gòn Giải Phóng, 2024)
Về lấy ý kiến quy hoạch, một tình huống gần đây ở cấp cơ sở của thành phố là ba đồ án liên quan khu đô thị Hưng Long, gồm điều chỉnh cục bộ quy hoạch chung, quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/2000 và quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500, với diện tích lập quy hoạch khoảng 1.512,7 ha tại xã Hưng Long và xã Bình Chánh. Theo thông tin, Ủy ban nhân dân xã Bình Chánh niêm yết hồ sơ và tiếp nhận ý kiến cộng đồng dân cư theo các thông báo ngày 24/7/2026, trong thời gian 22 ngày, với các địa điểm niêm yết và địa điểm họp lấy ý kiến cộng đồng (Cafeland, 2026). Đây là địa bàn xã chứ không phải phường, nhưng cùng chịu một khung pháp luật và cùng ở cấp chính quyền cơ sở. Thời hạn 22 ngày nằm trong khoảng 20 đến 30 ngày của luật, tức là đáp ứng yêu cầu về mặt pháp lý. Song với ba đồ án trên diện tích lớn, câu hỏi thực chất là mỗi hộ dân có đủ thời gian, tài liệu và sự giải thích để hiểu ba hồ sơ ở ba tỷ lệ khác nhau hay không.
Lĩnh vực cải tạo chung cư cũ cho thấy rõ hơn hậu quả của thiếu đồng thuận. Theo Nguyễn, Chu và Nguyễn (2023), thành phố có 474 chung cư xây trước năm 1975, gồm 14 chung cư cấp D, 116 chung cư cấp C, 332 chung cư cấp B và 12 chung cư đã tháo dỡ hoặc chuyển mục đích; tại thời điểm nghiên cứu, thành phố mới giải quyết được tình trạng của 32 trong số 274 chung cư đang tồn tại. Trong 12 rào cản được xác định, nhóm rào cản cộng đồng gồm việc trao đổi thông tin chưa hiệu quả giữa các bên với người dân, bất đồng về bồi thường và tái định cư, và việc thiếu ban quản trị đại diện cho cư dân ở nhiều khu chung cư cũ. Thực tế ghi nhận rằng quá trình vận động cư dân tại Thanh Đa cho thấy nút thắt lớn nhất không nằm ở kỹ thuật phá dỡ mà ở sự đồng thuận của cư dân, theo đánh giá của Sở Xây dựng thành phố thì khâu tạo đồng thuận của cư dân và quy trình thủ tục kéo dài là những khó khăn chính (Báo Đấu thầu, n.d.-b).
Dự án đường sắt đô thị là lĩnh vực thứ ba, Thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Nghị quyết số 06-NQ/TU ngày 10/01/2026 để lãnh đạo triển khai Nghị quyết số 188/2025/QH15, đặt mục tiêu giai đoạn từ năm 2025 đến năm 2030 hoàn thành 6 tuyến với khoảng 187 km, và hướng tới mạng lưới mười chín tuyến, khoảng 700 km theo quy hoạch (Thư viện Pháp luật, n.d.-b). Với quy mô mục tiêu như vậy, nhiều phường sẽ có hộ dân nằm trong vùng ảnh hưởng của tuyến hoặc khu vực TOD, và khi đó chất lượng tham gia ở phường sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ và mức độ chấp nhận của dự án.
Từ thực tiễn trên, có thể rút ra hai nhận định: Thứ nhất, các bằng chứng công khai cho thấy khâu đầu vào của quá trình tham gia đã được thiết lập thông qua các cơ chế niêm yết thông tin, tổ chức họp, phát phiếu lấy ý kiến, vận hành trung tâm phục vụ hành chính công ở phường và phát huy vai trò của các thiết chế giám sát cộng đồng. Thứ hai, khâu đầu ra của quá trình tham gia, thể hiện ở mức độ tiếp thu, phản hồi và tác động thực tế của ý kiến người dân đối với các quyết định quản lý, vẫn chưa được đo lường đầy đủ hoặc công bố một cách hệ thống. Sự thiếu hụt bằng chứng về đầu ra không chỉ gây khó khăn cho việc đánh giá hiệu quả thực chất của cơ chế tham gia, mà còn làm suy giảm khả năng phân biệt giữa tham gia thực chất và tham gia mang tính hình thức. Thực tiễn nghiên cứu về cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ cho thấy sự thiếu minh bạch này có thể làm gia tăng trở ngại trong triển khai chính sách, kéo dài tiến độ thực hiện và ảnh hưởng tiêu cực đến niềm tin của người dân đối với cơ quan công quyền.
4. Giải pháp bảo đảm quyền tham gia của người dân ở phường trong quá trình thực hiện pháp luật về phát triển đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh
Một là, cụ thể hóa tiêu chí ở cấp thành phố
Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân thành phố, trong phạm vi thẩm quyền, nên ban hành hướng dẫn áp dụng thống nhất cho các phường. Hướng dẫn cần có tiêu chí xác định cộng đồng dân cư có liên quan theo vùng ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của quy hoạch; mẫu phiếu lấy ý kiến nêu rõ tác động đến từng nhóm hộ; và ngưỡng đủ ý kiến, chẳng hạn tỷ lệ hộ trong vùng ảnh hưởng đã nhận được thông tin và có phản hồi, thay vì để từng đơn vị tự đánh giá.
Hai là, nâng chất lượng thông tin ngay tại phường
Trung tâm phục vụ hành chính công, vốn đã có đội ngũ hướng dẫn người dân, có thể bố trí thêm quầy tư vấn quy hoạch trong thời gian đang lấy ý kiến, nơi chuyên viên hoặc đơn vị tư vấn giải thích bản vẽ và tác động đến từng hộ. Cách làm này đáp ứng yêu cầu của Thiều (2021) về việc có chuyên gia giải thích trong các buổi lấy ý kiến, đồng thời tận dụng thực tế rằng người dân, nhất là người lớn tuổi, thường cần được hướng dẫn trực tiếp khi dùng nền tảng số (Nguyễn, 2026). Kênh số, như đăng tải hồ sơ và phiếu trực tuyến, nên bổ sung chứ không thay thế niêm yết và họp trực tiếp.
Ba là, phân tầng thời hạn và số vòng lấy ý kiến theo mức độ tác động
Khung từ 20 đến 30 ngày của luật cho phép phân hóa. Với các quy hoạch hoặc dự án tác động lớn đến nơi ở và sinh kế, như tái định cư, cải tạo chung cư cũ hay khu vực TOD, tác giả đề xuất ưu tiên mức tối đa của khung và tổ chức thêm một vòng phản hồi sau khi điều chỉnh phương án. Thiều (2021) cho biết chi phí lấy ý kiến lần hai từng là lý do khiến nhiều đơn vị tư vấn né tránh.
Bốn là, thiết lập cơ chế phản hồi và giải trình bắt buộc
Mỗi đợt lấy ý kiến cần có báo cáo tổng hợp công khai, nêu số hộ được thông báo, số ý kiến nhận được, ý kiến được tiếp thu và ý kiến không tiếp thu kèm lý do. Báo cáo được niêm yết tại phường, đăng trên cổng thông tin và đính kèm hồ sơ trình thẩm định. Đây là điều kiện để phân biệt tham vấn thực chất với tham vấn hình thức, theo tiêu chí phản hồi và giải trình của Trần (2026). Hội đồng nhân dân phường có thể đưa việc xem xét báo cáo này vào chương trình giám sát, và sử dụng hình thức đối thoại giữa chính quyền cấp xã với nhân dân mà Luật số 72/2025/QH15 đã quy định.
Năm là, kết nối kênh đại diện với quyền tham gia trực tiếp của hộ dân
Mặt trận Tổ quốc phường, ban thanh tra nhân dân và ban giám sát đầu tư của cộng đồng nên được mở rộng nội dung giám sát sang việc thực hiện quy hoạch, giải phóng mặt bằng, tái định cư và các dự án TOD, đồng thời được tập huấn chuyên môn. Báo Sài Gòn Giải Phóng (2024) ghi nhận ý kiến chuyên gia về việc phát huy vai trò của chuyên gia, nhà khoa học trong phản biện xã hội. Cùng với đó cần có quy định rõ rằng ý kiến của tổ chức đại diện không thay thế việc lấy ý kiến của hộ dân chịu tác động trực tiếp. Để khoảng cách giữa nơi lấy ý kiến và nơi quyết định không làm tham gia chỉ dừng ở thu thập ý kiến, phường cũng nên là đầu mối chuyển tải ý kiến lên cấp quyết định và phản hồi ngược xuống người dân đối với các dự án do thành phố quyết định.
Sáu là, bảo đảm nguồn lực và đo lường kết quả
Thiều (2021) cho rằng mức chi phí lấy ý kiến không vượt quá 2% chi phí tổ chức lập quy hoạch, theo quy định tại thời điểm đó, là thấp. Thành phố nên rà soát mức kinh phí theo quy định hiện hành để dự toán phù hợp với quy mô tác động của từng đồ án. Phường cần có chuyên viên được đào tạo về tổ chức tham vấn và xử lý xung đột (Trần, 2026). Cuối cùng, bộ bảy nhóm chỉ số của Trần (2026) có thể được thử nghiệm ở một số phường đại diện, như phường trung tâm cũ, phường mới hình thành từ địa bàn công nghiệp hoặc ven đô, và phường có dự án đường sắt đô thị hoặc chung cư cũ, rồi công bố kết quả hằng năm để người dân và hội đồng nhân dân cùng theo dõi.
Kết luận
Bảo đảm quyền tham gia của người dân ở cấp phường là điều kiện để thực thi hiệu quả pháp luật phát triển đô thị. Bài viết rút ra ba kết luận chính: Một là, khung pháp lý hiện hành dù quy định thủ tục nhưng thiếu tiêu chí định lượng về đối tượng, chất lượng thông tin và cơ chế giải trình. Hai là, mô hình chính quyền hai cấp gia tăng áp lực cho phường, làm bộc lộ khoảng cách giữa nơi lấy ý kiến và cơ quan quyết định. Ba là, thực tiễn tham vấn mới đáp ứng thủ tục “đầu vào” mà bỏ ngỏ đo lường kết quả ở “đầu ra”. Để chuyển quyền tham gia từ hình thức sang thực chất, bài viết đề xuất sáu giải pháp: cụ thể hóa tiêu chí, nâng cao thông tin, phân tầng thời hạn, bắt buộc phản hồi, kết nối đại diện và bảo đảm nguồn lực./.
---
Tài liệu tham khảo
Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. https://doi.org/10.1080/01944366908977225
Báo Đấu thầu. (n.d.-a). Cải tạo chung cư cũ: Rào cản cơ chế và quyền lợi cư dân. https://baodauthau.vn/cai-tao-chung-cu-cu-rao-can-co-che-va-quyen-loi-cu-dan-post199654.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Báo Đấu thầu. (n.d.-b). Cải tạo chung cư cũ tại TP.HCM: Nút thắt nào đang cản tiến độ? https://baodauthau.vn/cai-tao-chung-cu-cu-tai-tphcm-nut-that-nao-dang-can-tien-do-post196004.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Báo Sài Gòn Giải Phóng. (n.d.). Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi: Tăng cường nhiệm vụ và quyền hạn của chủ tịch UBND xã, phường. https://www.sggp.org.vn/luat-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-sua-doi-tang-cuong-nhiem-vu-va-quyen-han-cua-chu-tich-ubnd-xa-phuong-post801299.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Báo Sài Gòn Giải Phóng. (2024). Tăng giám sát, nâng chất phản biện xã hội. https://www.sggp.org.vn/tang-giam-sat-nang-chat-phan-bien-xa-hoi-post737141.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Báo Văn hóa. (n.d.). Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn mới nhất: Toàn bộ quy định cần biết. https://baovanhoa.vn/kinh-te/luat-quy-hoach-do-thi-va-nong-thon-moi-nhat-toan-bo-quy-dinh-can-biet-260352.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Cổng thông tin phổ biến, giáo dục pháp luật thành phố Cần Thơ. (n.d.). 6 điểm mới tại Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024. https://pbgdpl.cantho.gov.vn/6-diem-moi-tai-luat-quy-hoach-do-thi-va-nong-thon-2024, truy cập ngày 10/10/2026.
Healey, P. (1997). Collaborative planning: Shaping places in fragmented societies. Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-1-349-25538-2
Innes, J. E., & Booher, D. E. (2004). Reframing public participation: Strategies for the 21st century. Planning Theory & Practice, 5(4), 419–436. https://doi.org/10.1080/1464935042000293170
International Association for Public Participation. (2007). IAP2 spectrum of public participation. https://iap2.org.au/resources/spectrum/, truy cập ngày 10/10/2026.
Nguyễn, T. C., Chu, V. C., & Nguyễn, V. M. (2023). Phân tích rào cản thực hiện các dự án cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ tại TP.HCM. Tạp chí Xây dựng, (8), tr. 52–55.
Nguyễn, T. L. (2026). Trung tâm Phục vụ hành chính công: Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh trong triển khai chính quyền địa phương 2 cấp. Tạp chí Khoa học xã hội Thành phố Hồ Chí Minh, 1(340), tr. 32–43.
Quốc hội. (2022). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (Luật số 10/2022/QH15).
Quốc hội. (2024). Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn (Luật số 47/2024/QH15).
Quốc hội. (2025a). Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 72/2025/QH15).
Quốc hội. (2025b). Nghị quyết số 188/2025/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù, đặc biệt để phát triển hệ thống mạng lưới đường sắt đô thị tại thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh.
Rowe, G., & Frewer, L. J. (2000). Public participation methods: A framework for evaluation. Science, Technology, & Human Values, 25(1), 3–29. https://doi.org/10.1177/016224390002500101
Thiều, T. H. (2021). Những bất cập về sự tham gia của cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2021/04/15/nhung-bat-cap-ve-su-tham-gia-cua-cong-dong-trong-lap-quy-hoach-do-thi/, truy cập ngày 10/10/2026.
Thư viện Pháp luật. (n.d.-a). Sau khi sáp nhập TPHCM có bao nhiêu phường? Sau sáp nhập TPHCM còn quận không? https://thuvienphapluat.vn/phap-luat-nha-dat/sau-khi-sap-nhap-tphcm-co-bao-nhieu-phuong-sau-sap-nhap-tphcm-con-quan-khong-10232.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Thư viện Pháp luật. (n.d.-b). TPHCM đặt mục tiêu hoàn thành 6 tuyến Metro trong 05 năm, cụ thể ra sao? https://thuvienphapluat.vn/phap-luat-nha-dat/tphcm-dat-muc-tieu-hoan-thanh-6-tuyen-metro-trong-05-nam-cu-the-ra-sao-14285.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Thư viện Pháp luật. (n.d.-c). Bảng giá đất TPHCM 2026 PDF chi tiết thế nào? https://thuvienphapluat.vn/hoi-dap-phap-luat/bang-gia-dat-tphcm-2026-pdf-chi-tiet-the-nao-138077172.html, truy cập ngày 10/10/2026.
Trần, T. B. N. (2026). Tham vấn cộng đồng khi tái thiết đô thị: Một giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị đô thị. Tạp chí Công Thương. https://tapchicongthuong.vn/tham-van-cong-dong-khi-tai-thiet-do-thi-mot-giai-phap-nang-cao-hieu-qua-quan-tri-do-thi-527939.htm, truy cập ngày 10/10/2026.
Ủy ban nhân dân xã Mỹ Hòa Hưng. (n.d.). [Thông báo lấy ý kiến tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư đối với quy hoạch chung xã Mỹ Hòa Hưng]. https://myhoahung.angiang.gov.vn/sites/default/files/2026-06/12.%20THONG%20BAO%20LAY%20Y%20KIEN%20QH%20CHUNG%20MY%20HOA%20HUNG.signed.signed.signed.signed.pdf, truy cập ngày 10/10/2026.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội. (2025). Nghị quyết số 1685/NQ-UBTVQH15 ngày 16 tháng 6 năm 2026 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của Thành phố Hồ Chí Minh năm 2025.
