1. Một số bất cập của pháp luật về bảo vệ người tố cáo

Một trong những văn bản pháp luật quan trọng nhất nhằm bảo vệ người tố cáo hiện nay là Luật Tố cáo số 25/2018/QH14 năm 2018 được ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019. Với những quy định mới của Luật Tố cáo năm 2018, căn cứ, trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp bảo vệ người tố cáo; thẩm quyền áp dụng, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc bảo vệ người tố cáo; nội dung, cách thức thực hiện các biện pháp bảo vệ; chế tài xử lý các hành vi vi phạm trong việc bảo vệ người tố cáo được xác định rõ hơn, cụ thể hơn, đồng bộ hơn. Đồng thời với đó, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo cũng được đổi mới theo hướng bảo đảm yêu cầu bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo trong toàn bộ quá trình giải quyết tố cáo. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo, trong đó có quy định chi tiết Chương VI về bảo vệ người tố cáo. Họ tên, địa chỉ, bút tích của người tố cáo và những thông tin khác có thể làm lộ danh tính của người tố cáo, người được bảo vệ theo quy định của Luật Tố cáo cũng được đưa vào Danh mục bí mật nhà nước độ mật của ngành Thanh tra theo Quyết định số 774/QĐ-TTg ngày 05/6/2020 của Thủ tướng Chính phủ về Danh mục bí mật Nhà nước thuộc lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Ngày 21/07/2020, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 03/2020/TT-BNV (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 05 tháng 9 năm 2020) quy định chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, biện pháp bảo vệ vị trí công tác của người tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức. Ngày 15/10/2020, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội ban hành Thông tư số 08/2020/TT-BLĐTBXH (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 12 năm 2020) hướng dẫn về bảo vệ việc làm của người tố cáo là người làm việc theo hợp đồng lao động, trong đó quy định chi tiết, cụ thể về trình tự, thủ tục bảo vệ việc làm của người tố cáo là người làm việc theo hợp đồng lao động, thân nhân của người tố cáo bao gồm: vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo là người làm việc theo hợp đồng lao động; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ việc làm của người được bảo vệ. Cùng với đó, pháp luật trong các lĩnh vực, như: tiếp công dân, xử lý đơn thư; quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức; lao động; xử lý vi phạm hành chính; hình sự; dân sự; trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; tố tụng; thanh tra, kiểm tra, giám sát,... cũng ngày càng phát triển, hoàn thiện. Qua đó, góp phần xây dựng cơ chế bảo vệ người tố cáo, phương thức thực hiện bảo vệ người tố cáo ngày một hoàn chỉnh hơn, tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho việc thực hiện quyền tố cáo, công tác bảo vệ người tố cáo.

Tuy nhiên, so với yêu cầu, pháp luật về bảo vệ người tố cáo hiện hành vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định:

Thứ nhất, một số quy định về bảo vệ người tố cáo của Luật Tố cáo năm 2018 chưa đi vào cuộc sống; một số văn bản hướng dẫn, quy chế, chương trình phối hợp cần thiết chậm được ban hành. Pháp luật về bảo vệ người tố cáo vẫn còn những “khoảng trống” chưa được điều chỉnh, chưa kịp thời thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng về công tác bảo vệ người phát hiện, tố giác, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực; việc xây dựng, hoàn thiện vẫn chưa đặt trong tổng thể đổi mới cơ chế giải quyết tố cáo, hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhất là pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức, pháp luật về lao động, pháp luật về thủ tục hành chính, về thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, pháp luật hình sự. Cụ thể:

+ Luật Tố cáo hiện hành chưa quy định về khiếu nại, tố cáo của người được bảo vệ đối với quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, trách nhiệm trong việc áp dụng biện pháp bảo vệ; chưa có quy định về miễn, giảm trách nhiệm pháp lý đối với người tố cáo trong một số trường hợp nhất định.

+ Pháp luật về thủ tục hành chính còn thiếu những quy định phòng ngừa, xử lý hành vi phân biệt đối xử đối với người tố cáo khi tiến hành làm các thủ tục hành chính.

+ Chưa có Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo nói chung, chưa có các quy định cụ thể về xử lý các hành vi vi phạm hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo nói riêng.

+ Bộ luật Hình sự mới chỉ quy định chung về tội xâm phạm quyền khiếu nại, tố cáo, những hành vi xâm phạm nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo chỉ là những tình tiết định khung hình phạt trong tội danh này, mà chưa quy định thành tội danh riêng đối với nhóm hành vi này.

+ Quá trình hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo chưa nghiên cứu, xem xét thấu đáo mối quan hệ giữa bảo vệ người tố cáo với thủ tục tố cáo và cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo.

+ Chưa có các quy định của pháp luật về bảo vệ người phản ánh, kiến nghị, cung cấp thông tin về những hành vi có dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, tiêu cực của cán bộ, công chức.

Thứ hai, xem xét từ tính thực tiễn và tính hiệu quả của cơ chế, biện pháp về người tố cáo theo quy định của pháp luật hiện hành, có thể thấy vẫn còn những vấn đề vướng mắc, như: thủ tục áp dụng biện pháp bảo vệ còn có những điểm chưa rõ, rườm rà, phức tạp; nhiệm vụ của các cơ quan chức năng trong việc bảo vệ người tố cáo chưa được quy định cụ thể; mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan chức năng, giữa cơ quan chức năng với cơ quan, tổ chức có liên quan, trách niệm phân công giữa cơ quan chủ trì với cơ quan, tổ chức phối hợp chưa được xác định rõ; quy định về một số biện pháp bảo vệ khó thực hiện, như quy định về nội dung biện pháp bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm còn đơn giản, thiếu cơ chế, biện pháp thực hiện, nhất là để phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản của người được bảo vệ,…

Những hạn chế, bất cập nêu trên của pháp luật về bảo vệ người tố cáo hiện hành xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có một số nguyên nhân chính như: Chưa có tư duy toàn diện và tầm nhìn dài hạn về xây dựng pháp luật về bảo vệ người tố cáo; chính sách điều chỉnh pháp luật đối với việc bảo vệ người tố cáo còn lúng túng, chưa định hình rõ, còn thiếu tính chiến lược; quá trình xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật về bảo vệ người tố cáo chưa quan tâm đúng mức đến việc sơ kết, tổng kết, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo và nghiên cứu, tham khảo hợp lý những kinh nghiệm phù hợp của quốc tế về bảo vệ người tố cáo,...

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật bảo vệ người tố cáo

Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên, tiếp tục hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo nhằm góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác bảo vệ người tố cáo, cần chú ý đến một số vấn đề sau:

Thứ nhất, đổi mới tư duy, nhận thức về bảo vệ người tố cáo.

Cần quan niệm rõ được bảo vệ là một quyền của người tố cáo, đây cũng là một quyền con người và việc bảo vệ người tố cáo cần đặt trong tổng thể bảo vệ quyền con người, quyền công dân, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN - Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Đồng thời, cần có tư duy mới trong xây dựng pháp luật về bảo vệ người tố cáo, không đơn thuần coi đây là một nội dung của pháp luật về tố cáo, gắn với pháp luật về tố cáo mà là một vấn đề xuyên suốt trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật bởi tầm quan trọng của bảo vệ người tố cáo cũng như việc thực hiện quyền tố cáo trong công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật, xây dựng bộ máy nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng trong sạch, vững mạnh. Nhất là trong bối cảnh hiện nay, việc bảo vệ người tố cáo cần đặt trong tổng thể, gắn với bảo vệ người phản ánh, kiến nghị, cung cấp thông tin về những hành vi có dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, tiêu cực của cán bộ, công chức, bảo vệ người tố giác, người báo tin về tội phạm. Bảo vệ người tố cáo không chỉ là nhiệm vụ công tác của các cơ quan chức năng mà là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội.

Thứ hai, trên cơ sở đổi mới tư duy pháp luật, đánh giá đúng tình hình, thực trạng cần có những định hướng, giải pháp cả về trước mắt lẫn lâu dài nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo và tổ chức thực hiện tốt pháp luật về bảo vệ người tố cáo.

Trước mắt, cần ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết, cụ thể hóa các quy định của Luật Tố cáo năm 2018 về bảo vệ người tố cáo để đưa Luật thực sự đi vào cuộc sống. Về lâu dài, cần nghiên cứu, xây dựng một luật chung, Luật Bảo vệ người tố cáo không chi điều chỉnh vấn đề bảo vệ người tố cáo mà điều chỉnh cả việc bảo vệ người phản ánh, kiến nghị, cung cấp thông tin về những hành vi có dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, bảo vệ người tố giác, người báo tin về tội phạm. Định hướng này phù hợp với tinh thần Chỉ thị số 27-CT/TW ngày 10/01/2019 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác bảo vệ người phát hiện, tố giác, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Trong Luật này, cần quan tâm tới một số nội dung sau:

+ Mở rộng phạm vi bảo vệ, biện pháp bảo vệ, không chỉ phòng, chống những hành vi đe dọa, trả thù, trù dập, bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo, bảo vệ vị trí công tác, việc làm, bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người tố cáo và người thân thích của người tố cáo. Mà chú trọng đến việc bảo vệ người tố cáo trước cả những hành vi mang tính phân biệt đối xử, quy định cụ thể về nội dung biện pháp bảo vệ người tố cáo tránh khỏi sự phân biệt đối xử trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính, thủ tục thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp.

+ Bổ sung quy định về miễn, giảm trách nhiệm pháp lý đối với người tố cáo trong một số trường hợp nhất định, chẳng hạn như: tố cáo trung thực, nhưng không có bằng chứng cụ thể, cơ quan giải quyết tố cáo cũng không kết luận được hành vi sai phạm, đã được tuyên truyền, giải thích và chấm dứt hành vi tố cáo; tố cáo do lầm tưởng đó là hành vi vi phạm pháp luật nhưng với sự thiện ý, ngay tình, động cơ trong sáng, không vụ lợi;…

+ Quy định cụ thể hơn nội dung các biện pháp bảo vệ. Đối với việc bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, nhân phẩm, danh dự của người được bảo vệ, cũng cần quy định rõ các biện pháp: bảo vệ tại chỗ; thay đổi nơi ở, đưa người được bảo vệ đến nơi an toàn; thay đổi tung tích, lai lịch, đặc điểm nhân thân, nhân dạng của người được bảo vệ khi hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại là đặc biệt nguy hiểm có liên quan đến tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia, tội phạm về ma túy hoặc các tội phạm đặc biệt nghiêm trọng khác theo quy định của pháp luật hình sự,…

+ Quy định rõ hơn về điều kiện, căn cứ áp dụng biện pháp bảo vệ, xác định cụ thể việc bảo vệ áp dụng trong những trường hợp nào hoặc không áp dụng trong những trường hợp nào, khi người tố cáo thực hiện việc tố cáo hay khi tố cáo phải đủ điều kiện thụ lý theo quy định? Có phải áp dụng những biện pháp khác ngoài bảo vệ bí mật thông tin của người tố cáo đối với trường hợp đơn tố cáo không đủ điều kiện xử lý qua xử lý đơn? Chỉ áp dụng các biện pháp bảo vệ trong quá trình giải quyết tố cáo hay cần và phải áp dụng cả sau khi có kết luận nội dung tố cáo? Có áp dụng biện pháp biện pháp bảo vệ không khi tố cáo được kết luận là không có cơ sở, không có căn cứ nhưng người tố cáo có nguy cơ bị đe dọa, trả thù, trù dập, phân biệt đối xử?...

+ Quy định cụ thể quyền và nghĩa của người được bảo vệ, trong đó bổ sung quy định người được bảo vệ có quyền khiếu nại, tố cáo đối với hành vi trái pháp luật trong áp dụng biện pháp bảo vệ nhằm tăng cường biện pháp mang tính bảo vệ quyền của người được bảo vệ.

+ Đơn giản hóa thủ tục đề nghị bảo vệ, thủ tục, quy trình xem xét, quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ, xác định rõ những trường hợp cụ thể phải áp dụng biện pháp bảo vệ dù có hay không đề nghị bảo vệ của người tố cáo; quy định rõ, chi tiết hơn về trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp bảo vệ.

+ Quy định rõ, chi tiết hơn về thẩm quyền, mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, trách nhiệm trong việc áp dụng biện pháp bảo vệ trên cơ sở nghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức công tác bảo vệ người tố cáo ngày càng hợp lý, hiệu quả hơn và xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ, đồng bộ hơn giữa các cơ quan, tổ chức trong việc bảo vệ người tố cáo.

+ Tăng cường các biện pháp chế tài xử lý đồng bộ, đủ mạnh để bảo vệ người tố cáo một cách có hiệu quả, nhất là các chế tài xử lý nghiêm khắc, kịp thời đối với các hành vi thiếu trách nhiệm, vi phạm pháp luật về bảo vệ người tố cáo.

+ Xác định rõ nguồn ngân sách cấp cho công tác bảo vệ, quy định rõ thẩm quyền và các tiêu chí cụ thể phân bổ kinh phí dành cho công tác này.

Thứ ba, cần tiếp tục đổi mới thủ tục tố cáo và cơ chế, trình tự, thủ tục tiếp nhận, xử lý, giải quyết tố cáo theo hướng đơn giản, thuận tiện cho người tố cáo đúng, bảo vệ người tố cáo.

Cần phải thấy rõ bản chất của tố cáo, mục đích của tố cáo không phải là nhằm trực tiếp bảo vệ quyền, lợi ích của người tố cáo mà là bảo vệ lợi ích của Nhà nước, bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ lợi ích chung. Điểm mấu chốt, cốt lõi của tố cáo là phát hiện và cung cấp thông tin về sai phạm, hành vi vi phạm pháp luật. Vì thế, cần phải có quan niệm mới về thủ tục tố cáo và cơ chế, trình tự, thủ tục tiếp nhận, xử lý, giải quyết tố cáo nhằm xây dựng một cơ chế có hiệu quả khuyến khích việc tố cáo đúng pháp luật và bảo vệ người tố cáo. Cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo, vì thế, cũng cần phải tiếp cận theo hướng hoàn toàn khác với giải quyết khiếu nại, chứ không phải tương tự hay gần giống với giải quyết khiếu nại như quan niệm và cách làm hiện nay. Vấn đề cốt yếu trong cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo chỉ là bảo đảm làm sao kịp thời tiếp nhận, xem xét, giải quyết tố cáo, phát hiện, ngăn chăn, xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Có như vậy, vừa góp phần quan trọng vào việc bảo vệ người tố cáo, vừa hạn chế và đi đến khắc phục, giải quyết căn cơ tình trạng tố cáo dai dẳng, kéo dài, không có điểm dừng đang xảy ra trong thực tế hiện nay.

Thứ tư, tiếp tục hoàn thiện pháp luật trong các lĩnh vực theo hướng tập trung vào các biện pháp mang tính chất phòng ngừa, ngăn chặn, tăng cường các chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả bảo vệ người tố cáo.

 Cụ thể như: Về pháp luật cán bộ, công chức, viên chức cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật về căn cứ, trình tự, thủ tục luân chuyển, điều động, biệt phái, chuyển đổi vị trí công tác, đánh giá, xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức theo hướng công khai, minh bạch nhằm hạn chế tình trạng lợi dụng kẽ hở trong các quy định để trả thù, trù dập hay phân biệt đối xử, gây khó khăn, phiền hà cho người tố cáo. Về pháp luật lao động, cần tiếp tục tăng cường các biện pháp phòng ngừa, xử lý hành vi trả thù, trù dập hay phân biệt đối xử đối với người tố cáo là người lao động. Đối với pháp luật về thủ tục hành chính trong các lĩnh vực, cần nghiên cứu, bổ sung những quy định nhằm phòng ngừa, xử lý hành vi phân biệt đối xử đối với người tố cáo khi tiến hành làm các thủ tục hành chính. Sửa đổi Luật Xử lý vi phạm hành chính, ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo, trong đó quy định cụ thể về xử lý, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo. Đồng thời, nghiên cứu, xây dựng Luật về an ninh, trật tự nhằm xác lập cơ sở pháp lý, tăng cường chế tài đủ mạnh để xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi phá hoại, gây rối trật tự công cộng, các hành vi quá khích, manh động, vi phạm pháp luật trong khiếu nại, tố cáo đông người. Sửa đổi Bộ luật Hình sự theo hướng hình sự hóa hành vi trù úm, trả thù người tố cáo hoặc vi phạm quy định về bảo vệ người tố cáo nhằm tạo ra chế tài đủ mạnh để răn đe, ngăn chặn và xử lý nghiêm minh các hành hành vi trả thù, trù dập người tố cáo. Đối với pháp luật về tố tụng, như: Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính… ngoài việc quy định rõ hơn, cụ thể hơn các biện pháp bảo vệ người tố cáo trong các hoạt động tố tụng hình sự, dân sự, hành chính, vấn đề quan trọng hơn đó là cần được tiếp tục hoàn thiện hơn nhằm xây dựng được một cơ chế có hiệu lực, hiệu quả tốt về bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ người tố cáo bằng Tòa án.

NCS. Lê Tiến Đạt

(Nguồn: https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/phap-luat-ve-bao-ve-nguoi-to-cao-va-mot-so-van-de-dat-ra-hien-nay-78526.htm)

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

  1. Bộ Chính trị (2019), Chỉ thị số 27-CT/TW ngày 10/01/2019 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác bảo vệ người phát hiện, tố giác, người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực;

  2. Quốc hội (2018), Luật Tố cáo số 25/2018/QH14 ngày 12/6/2018;

  3. Quốc hội (2015, 2017), Bộ luật Hình sự số 100/2015/QH13 ngày 27/11/2015 được sửa đổi, bổ sung theo Luật số 12/2017/QH14 ngày 20/6/2017;

  4. Chính phủ (2019), Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo;

  5. Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (2020), Thông tư số 08/2020/TT-BLĐTBXH ngày 15/10/2020 hướng dẫn về bảo vệ việc làm của người tố cáo là người làm việc theo hợp đồng lao động;

  6. Bộ Nội vụ (2020), Thông tư số 03/2020/TT-BNV ngày 21/7/2020 quy định chi tiết về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, biện pháp bảo vệ vị trí công tác của người tố cáo là cán bộ, công chức, viên chức.