1. Khái quát về cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người dựa trên điều ước của Liên hợp quốc
Kể từ khi thành lập đến nay, Liên hợp quốc (LHQ) luôn nỗ lực trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc tế về QCN. Bên cạnh việc thông qua những văn kiện quốc tế cơ bản nhằm xác lập những chuẩn mực quốc tế về QCN, LHQ còn chú trọng hoạt động giám sát và hỗ trợ việc thực thi QCN một cách hiệu quả trên thực tế. Với ý nghĩa đó, cơ chế của LHQ (cơ chế quốc tế) về bảo vệ và thúc đẩy QCN đã được thiết lập với tư cách là cơ chế giám sát việc thực thi các điều ước quốc tế về QCN trên phạm vi toàn cầu. Căn cứ vào địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và bộ máy tổ chức của các cơ quan thuộc LHQ tham gia vào việc bảo vệ và thúc đẩy QCN, cơ chế này được chia thành hai dạng: cơ chế dựa trên Hiến chương với hệ thống các cơ quan được hình thành trên cơ sở Hiến chương LHQ (Charter-based bodies) và cơ chế dựa trên điều ước với hệ thống các cơ quan được thành lập theo một số điều quốc tế ước quan trọng về QCN (Treaty-based bodies).
Hiện nay, cơ chế bảo vệ và thúc đẩy QCN dựa trên điều ước của LHQ (sau đây gọi tắt là cơ chế dựa trên điều ước) được thực hiện thông qua 9 Ủy ban công ước (được thành lập theo các công ước quốc tế về QCN) và 1 Tiểu ban (được thành lập theo Nghị định thư tùy chọn). Các cơ quan đó bao gồm:
• Ủy ban QCN (Human Rights Committee)1, thành lập năm 1976, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR);
• Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (The Committee on Economic, Social and Cultural Rights), thành lập năm 1987, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR);
• Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc (The Committee on the Elimination of Racial Discrimination), thành lập năm 1969, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc (ICERD);
• Ủy ban xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (The Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women), thành lập năm 1982, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW);
• Ủy ban chống tra tấn (The Committee Against Torture), thành lập năm 1987, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước chống tra tấn (CAT);
• Ủy ban quyền trẻ em (The Committee on the Rights of the Child), thành lập năm 1990, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước về quyền trẻ em;
• Ủy ban về người lao động di trú (The Committee on Migrant Workers), thành lập năm 2004, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về bảo vệ quyền của tất cả những người lao động di trú và các thành viên gia đình họ (ICRMW);
• Ủy ban về quyền của người khuyết tật (The Committee on the Rights of Persons with Disabilities), thành lập năm 2009, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật (ICRPD);
• Ủy ban về cưỡng bức mất tích (The Committee on Enforced Disappearances), thành lập năm 2011, có chức năng giám sát việc thực hiện Công ước quốc tế về bảo vệ tất cả mọi người khỏi bị cưỡng bức mất tích (ICPPED);
• Tiểu ban phòng chống tra tấn (Subcommittee on Prevention of Torture), thành lập năm 2007, có chức năng thực hiện các chuyến công du tới các quốc gia là thành viên của Nghị định thư tùy chọn Công ước chống tra tấn (OP-CAT) và hỗ trợ các cơ chế phòng ngừa quốc gia (National Preventive Mechanisms).
Trong các cơ quan công ước nói trên, ngoại trừ Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa được thành lập theo một nghị quyết của Hội đồng Kinh tế và xã hội (ECOSOC) nhằm thực thi các chức năng giám sát mà ban đầu được trao cho cơ quan này theo Công ước ICESCR, các cơ quan còn lại được thành lập một cách tự động theo các công ước và chịu trách nhiệm trước các quốc gia thành viên của các công ước đó, chứ không phải là đơn vị trực thuộc LHQ. Trên thực tế, các cơ quan này có mối liên hệ mật thiết với hệ thống các cơ quan của LHQ và nhận được sự hỗ trợ thường xuyên của Hội đồng QCN và Cao ủy LHQ về QCN (thông qua Ban các công ước thuộc Văn phòng Cao ủy LHQ về QCN có trụ sở tại Geneva, Thụy Sĩ), ngoại trừ Ủy ban giám sát CEDAW (do Ban vì sự tiến bộ của phụ nữ hỗ trợ). Hầu hết các cơ quan công ước đều tổ chức các phiên họp và cuộc gặp định kỳ (2 lần mỗi năm) tại Geneva, chỉ riêng Ủy ban QCN thường tổ chức phiên họp định kỳ tháng 3 hàng năm (mỗi năm 1 lần) tại New York (Hoa Kỳ).
Mỗi cơ quan công ước bao gồm các chuyên gia độc lập có trách nhiệm giám sát việc tuân thủ công ước tương ứng của các quốc gia thành viên. Mỗi ủy ban công ước có số lượng chuyên gia độc lập vào khoảng 10-25 người, với thành phần bảo đảm tính đại diện về khu vực địa lý và hệ thống pháp luật2. Các chuyên gia này do các quốc gia thành viên công ước đề cử (tức là mang quốc tịch của quốc gia đề cử) và sau đó được bầu bởi toàn bộ các quốc gia thành viên của công ước (với nhiệm kỳ 4 năm và có thể được tái nhiệm). Để được lựa chọn, các cá nhân được đề cử phải có chuyên môn về lĩnh vực QCN để thực thi nhiệm vụ, đồng thời phải hành xử với tư cách cá nhân, độc lập với quốc gia đề cử. Mặc dù vậy, có một điểm cần lưu ý là các chuyên gia độc lập của các ủy ban công ước đều hoạt động với tư cách tình nguyện viên, không được trả lương, nhưng vẫn được LHQ thanh toán các chi phí đi lại, tham dự các phiên họp của các ủy ban và một số hoạt động chuyên môn khác.
Các ủy ban công ước được xem là một trong những trụ cột trong hệ thống các cơ quan về quyền con người của LHQ3. Mặc dù mỗi cơ quan nói trên có chức năng, nhiệm vụ khác nhau, phụ thuộc vào nội dung cần giám sát được quy định trong từng điều ước quốc tế cụ thể, nhưng về cơ bản, các cơ quan này đều có những hoạt động chính như: (i) Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ thành viên của các quốc gia thông qua việc xem xét các báo cáo quốc gia; (ii) Tiếp nhận và giải quyết khiếu nại cá nhân hoặc khiếu nại quốc gia; (iii) Giải thích, bình luận nội dung các công ước và đưa ra nhận xét, khuyến nghị đối với các quốc gia thành viên trong việc thực thi công ước.
2. Những thành tựu của cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người dựa trên điều ước
Kể từ khi cơ quan đầu tiên thực hiện cơ chế dựa trên điều ước được thiết lập vào cuối những năm 1960 (Ủy ban xóa bỏ phân biệt chủng tộc), cho đến nay, hệ thống các cơ quan tham gia cơ chế dựa trên điều ước đã và đang đối mặt với rất nhiều thách thức nội tại và ngoại sinh, từ sự gia tăng về số lượng các công ước, các quốc gia thành viên, các đơn khởi kiện cho tới sự cộng tác còn thiếu chặt chẽ giữa các cơ quan giám sát công ước và nguồn lực tài chính còn hạn hẹp4, sự không tuân thủ nghĩa vụ báo cáo của các quốc gia5, v.v.. Mặc dù những thách thức đó là tương đối lớn và phức tạp, nhưng các ủy ban công ước vẫn luôn nỗ lực khắc phục khó khăn và trên thực tế đã đạt được những thành tựu đáng kể trong việc bảo vệ và thúc đẩy QCN ở cấp độ quốc tế.
Một là, cơ chế dựa trên điều ước đã góp phần cụ thể hóa và củng cố các tiêu chuẩn, chuẩn mực quốc tế của LHQ về QCN. Nội dung các QCN cụ thể được ghi nhận trong các văn kiện quốc tế cơ bản về QCN chủ yếu mang tính nguyên tắc, định hướng. Trên thực tế, các quốc gia trên thế giới có cách hiểu và giải thích khác nhau về các tiêu chuẩn, chuẩn mực cũng như phương thức thực hiện quyền. Vì lẽ đó, các cơ quan chuyên môn về QCN của LHQ, đặc biệt là các ủy ban công ước, đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải thích một cách thống nhất các nguyên tắc, giá trị phổ quát về QCN, hướng dẫn các quốc gia thành viên thực thi hiệu quả nghĩa vụ và trách nhiệm về QCN.
Căn cứ vào phạm vi hoạt động giám sát, mỗi ủy ban công ước đều có thể công bố những giải thích chính thức của mình về những điều khoản có liên quan tới công ước quốc tế về QCN mà ủy ban có nhiệm vụ giám sát. Những giải thích này thường mang hình thức “các bình luận chung” (general comments) hoặc “các khuyến nghị chung”. Cho đến nay, các ủy ban công ước đã thông qua hàng trăm bình luận chung6, bao quát một loạt những chủ đề liên quan đến các điều khoản cơ bản của các công ước. Tập hợp những bình luận chung của các ủy ban công ước một mặt tạo thuận lợi cho các quốc gia thành viên trong việc hiểu và vận dụng các chuẩn mực quốc tế về QCN một cách đúng đắn và linh hoạt để chuyển hóa chúng vào hệ thống pháp luật quốc gia. Mặt khác, tập hợp những bình luận chung đó còn góp phần đáng kể vào việc củng cố giá trị pháp lý của các công ước quốc tế về QCN nói riêng và phát triển, hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc tế về QCN nói chung.
Hai là, cơ chế dựa trên điều ước đã thúc đẩy tương đối hiệu quả việc hiện thực hóa QCN của các quốc gia thành viên thông qua hoạt động theo dõi, giám sát, đánh giá và đưa ra khuyến nghị. Một trong những nhiệm vụ then chốt của các ủy ban công ước là giám sát và hỗ trợ các quốc gia thành viên thực hiện vai trò chủ thể nghĩa vụ (duty bearers) trong khuôn khổ pháp luật quốc tế về QCN. Theo đó, các ủy ban công ước có thẩm quyền yêu cầu các quốc gia thành viên nộp báo cáo quốc gia về việc thực hiện các QCN được ghi nhận trong từng công ước mà quốc gia đó là thành viên. Trên cơ sở đó và kết hợp với việc tiếp nhận thông tin từ các chủ thể khác (như các tổ chức quốc tế, các cơ quan quốc gia về QCN, các tổ chức phi chính phủ,...), các ủy ban công ước sẽ đánh giá và đưa ra những khuyến nghị phù hợp nhằm cải thiện tình hình thực thi QCN tại các quốc gia đệ trình báo cáo.
Theo thống kê chính thức, trung bình mỗi năm các ủy ban công ước thực hiện hơn 160 đánh giá báo cáo quốc gia và đưa ra 194 quyết định hoặc quan điểm về các đơn kiện cá nhân, thông qua từ 200-400 khuyến nghị cho mỗi quốc gia thành viên trong mỗi chu kỳ báo cáo7 (hầu hết các ủy ban công ước đều thực hiện đánh giá báo cáo quốc gia theo chu kỳ 5 năm một lần). Đây là những kết quả đáng ghi nhận, phản ánh mức độ hiệu quả nhất định trong nỗ lực thúc đẩy và bảo vệ QCN của các cơ quan công ước trong nhiều thập kỷ qua.
Ba là, cơ chế dựa trên điều ước đã đóng góp tích cực vào việc bảo vệ QCN của các cá nhân hoặc các nhóm được cho là nạn nhân của tình trạng vi phạm QCN ở nhiều nơi trên thế giới. Theo thủ tục khiếu nại cá nhân trong khuôn khổ các công ước quốc tế về QCN, bất kỳ cá nhân nào cũng đều có thể khởi kiện một quốc gia thành viên công ước với cáo buộc vi phạm các QCN. Văn phòng Cao ủy LHQ về QCN là đầu mối tiếp nhận đơn khởi kiện của các cá nhân trên khắp thế giới, sau đó chuyển tiếp tới các ủy ban công ước để xem xét, giải quyết. Trong trường hợp phát hiện có vi phạm về QCN, các ủy ban công ước sẽ yêu cầu quốc gia bị khởi kiện thực hiện trách nhiệm giải trình và trên cơ sở đó, đưa ra khuyến nghị về việc chấm dứt vi phạm và các biện pháp khắc phục kèm theo. Thực tế cho thấy, tuy các khuyến nghị này không mang tính ràng buộc pháp lý, nhưng các ủy ban công ước vẫn thường xuyên theo dõi việc thực hiện các khuyến nghị của mình. Trong trường hợp quốc gia bị khởi kiện không chấm dứt vi phạm và mức độ vi phạm ngày càng nghiêm trọng, có tính hệ thống, các ủy ban công ước có thể kiến nghị Đại hội đồng LHQ ra Nghị quyết lên án quốc gia đó trước cộng đồng quốc tế.
Các ủy ban công ước thường tiếp nhận và xử lý khoảng 250 đơn kiện cá nhân mỗi năm liên quan đến tình hình vi phạm QCN. Đặt trong bối cảnh nguồn lực còn hạn chế (cả trên phương diện tài chính và nhân lực), số đơn khởi kiện lớn (năm 2020 còn tồn đọng hơn 1500 đơn chưa được giải quyết)8 và thời gian giải quyết thường kéo dài (ít nhất là 3 năm kể từ ngày cá nhân nộp đơn khởi kiện), có thể nói, mặc dù số lượng đơn kiện được xử lý trung bình hàng năm không nhiều, nhưng đã phản ánh nỗ lực lớn của các ủy ban công ước trong việc bảo vệ và thúc đẩy QCN trên toàn thế giới.
Bốn là, các ủy ban công ước đã đề xuất nhiều sáng kiến quan trọng và thực thi trên diện rộng một loạt các biện pháp thích hợp nhằm cải thiện phương thức làm việc và nâng cao hiệu quả hoạt động của mình. Chẳng hạn, việc áp dụng biện pháp rút ngắn thời gian đánh giá các báo cáo quốc gia đã giúp tăng số lượng quốc gia được đánh giá mỗi năm theo từng công ước. Các biện pháp nhằm giải quyết những vấn đề chung về mặt thủ tục và phương thức làm việc cũng được tiến hành đồng bộ ở các ủy ban công ước, qua đó giúp nâng cao hiệu suất và tính tương trợ lẫn nhau của hệ thống các cơ quan giám sát công ước. Để tối ưu hóa chi phí hoạt động, một số biện pháp mang tính kỹ thuật cũng được áp dụng thường xuyên, đặc biệt cho các phiên họp của các ủy ban công ước, như không sử dụng phiên dịch trong các cuộc gặp phi chính thức (thảo luận hoặc dự thảo các bình luận chung), hạn chế việc dịch thuật những tài liệu không cần thiết, giới hạn việc lựa chọn ngôn ngữ làm việc (chỉ sử dụng tiếng Anh) nhằm giảm số trang tài liệu dịch; v.v.. Những sáng kiến và biện pháp này không chỉ góp phần tiết kiệm ngân sách, mà còn tạo tiền đề cho quá trình cải cách, đổi mới về tổ chức và hoạt động của các ủy ban công ước trong dài hạn.
Năm là, việc thực thi cơ chế dựa trên điều ước đã tạo điều kiện thuận lợi cho sự đa dạng hóa các diễn đàn hợp tác vì QCN, không chỉ trong nội bộ hệ thống LHQ mà còn mở rộng trên phạm vi toàn cầu. Đại hội đồng LHQ từ lâu đã thừa nhận tầm quan trọng cũng như sự cần thiết của mối quan hệ hợp tác giữa các cơ quan thuộc hệ thống LHQ nhằm nâng cao tính thống nhất trong chính sách và hành động vì mục tiêu thúc đẩy và hiện thực hóa QCN. Trong khuôn khổ thực thi cơ chế dựa trên điều ước, các ủy ban công ước đã không chỉ mở rộng hợp tác với các cơ quan khác của LHQ (như Hội đồng QCN, Văn phòng Cao ủy LHQ về QCN, Hội đồng Kinh tế và xã hội, v.v..) mà còn không ngừng củng cố quan hệ hợp tác giữa chính các ủy ban với nhau.
Trên tinh thần đó, cuộc họp đầu tiên giữa chủ tịch các ủy ban công ước được triệu tập vào năm 1983 nhằm thảo luận phương hướng nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ chế thúc đẩy và bảo vệ QCN dựa trên điều ước. Kể từ năm 1995, các cuộc họp như vậy đã được tổ chức thường niên và trở thành diễn đàn chính thức, nơi chủ tịch các ủy ban công ước có thể trao đổi, xem xét các biện pháp nhằm giúp cho toàn bộ hệ thống các cơ quan công ước hoạt động hiệu quả hơn9. Chẳng hạn như, cùng bàn bạc cách thức cải thiện một cách tổng thể các thủ tục báo cáo, hài hòa các phương thức làm việc của các ủy ban, hoàn thiện cơ chế theo dõi sau các hội nghị thế giới về QCN, giải quyết một số vấn đề về tài chính, v.v.. Bên cạnh đó, hội nghị liên ủy ban công ước cũng được tổ chức như một hoạt động bổ trợ cho cuộc họp thường niên của chủ tịch các ủy ban công ước. Ngoài ra, các nhóm làm việc theo chủ đề cũng được thiết lập nhằm hỗ trợ lãnh đạo các ủy ban công ước trong những vấn đề thuộc mối quan tâm chung.
Trong quá trình thực hiện cơ chế dựa trên điều ước và tổ chức các diễn đàn, hội nghị nói trên, các ủy ban công ước còn khuyến khích và thu hút sự tham gia của các chủ thể khác như các quốc gia thành viên, các cơ quan khác trong hệ thống LHQ, các cơ quan quốc gia về QCN, các tổ chức phi chính phủ và đặc biệt là các thiết chế tài chính quốc tế như Ngân hàng thế giới, Quỹ Tiền tệ quốc tế, v.v.. Qua đó, các nguồn lực quốc tế cần thiết được huy động, các bên liên quan cùng nhau hợp tác hành động nhằm triển khai thực hiện một cách tích cực các nghị quyết, các kết luận, các khuyến nghị đối với từng quốc gia thành viên.
3. Những hạn chế của cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền con người dựa trên điều ước
Bên cạnh những thành tựu nói trên, việc thực hiện cơ chế bảo vệ và thúc đẩy QCN dựa trên điều ước vẫn gặp phải những hạn chế khó tránh khỏi, gây ảnh hưởng phần nào tới hiệu quả bảo vệ và thúc đẩy QCN của LHQ trên phạm vi toàn cầu.
Một là, khi thực hiện cơ chế trên điều ước, các ủy ban công ước có xu hướng áp đặt các giá trị, chuẩn mực QCN của phương Tây lên các quốc gia thành viên không phải phương Tây. Lịch sử hình thành pháp luật quốc tế về QCN đã cho thấy ảnh hưởng lớn của các nước phương Tây đối với việc xây dựng các chuẩn mực quốc tế về QCN. Trong thực tiễn hoạt động của các ủy ban công ước, việc giải thích và cụ thể hóa nội dung các QCN cũng bị chi phối bởi các tư tưởng và giá trị dân chủ phương Tây. Chẳng hạn, đề cao tính phổ biến trong khi xem nhẹ tính đặc thù của QCN; đề cao đến mức gần như tuyệt đối hóa vai trò của “xã hội dân sự” trong mối tương quan với quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, một số ủy ban công ước còn đề ra cách thức chung để thực thi QCN và áp đặt lên nghĩa vụ của các quốc gia mà không tính đến sự khác biệt về điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa, lịch sử, truyền thống, v.v..
Hai là, tính độc lập, mức độ chuyên nghiệp và tính đại diện của các thành viên (các chuyên gia) thuộc các ủy ban công ước vẫn chưa thực sự được đảm bảo như kỳ vọng của các quốc gia thành viên. Thực tế cho thấy, quá trình các quốc gia lựa chọn và bầu thành viên (sau đó có thể tái lựa chọn và tái bầu cử) tham gia các ủy ban công ước đã và đang đặt ra một vấn đề gây tranh luận về tính độc lập cũng như yêu cầu cần có về tính chuyên nghiệp của các thành viên ủy ban công ước khi thực hiện vai trò của mình10. Tiêu chí lựa chọn thành viên vẫn còn chung chung, thiếu yêu cầu cam kết về mặt thời gian, thiếu những quy định chính thức của các ủy ban công ước về trách nhiệm giải trình đối với các thành viên này, khả năng tác động về mặt chính trị của quốc gia đề cử, v.v.., là những yếu tố ảnh hưởng tới tính độc lập của thành viên các ủy ban công ước. Hơn nữa, việc các chuyên gia là thành viên các ủy ban công ước hoạt động như những “tình nguyện viên”, không được trả lương cũng là một yếu tố tác động phần nào tới mức độ cam kết và tính độc lập của họ. Bên cạnh đó, một số ủy ban công ước hiện đã và đang phải đối mặt với tình trạng mất cân bằng về giới trong thành phần các thành viên hoặc chưa chú trọng tới việc phân bổ thành viên theo khu vực địa lý11, qua đó làm giảm tính đại diện của chính các ủy ban công ước.
Ba là, việc thực hiện cơ chế dựa trên điều ước có nhiều khả năng tạo kẽ hở cho một số chủ thể phi nhà nước lợi dụng vấn đề QCN để tấn công các nhà nước khi thực hiện nghĩa vụ của quốc gia thành viên. Một số thủ tục hoạt động của các ủy ban công ước, đặc biệt là thủ tục xem xét, đánh giá các báo cáo quốc gia của các quốc gia thành viên, cho phép sự tham gia của các chủ thể phi nhà nước trong việc thu thập thông tin, xây dựng các báo cáo độc lập để nộp cho các ủy ban công ước, v.v.. Thông qua hoạt động này, một số chủ thể phi nhà nước vốn có mục tiêu chống phá chính quyền tại các quốc gia thành viên có thể cung cấp những thông tin không chính xác, thậm chí xuyên tạc về tình hình thực thi QCN tại các quốc gia đó. Thực tế cho thấy, một số lực lượng đối lập với nhà nước đã lợi dụng việc cấp quy chế tư vấn tại ECOSOC để nộp hồ sơ bằng mọi giá. Một khi được cấp quy chế tư vấn, họ sẽ lợi dụng để can thiệp vào hoạt động của các ủy ban công ước nhằm thực hiện ý đồ phá hoại của mình như vu cáo quốc gia thành viên trong việc bảo đảm và thực thi QCN. Điều này thực sự gây bất lợi cho một quốc gia đang phát triển có chế độ chính trị khác biệt với các nước phương Tây.
Bốn là, năng lực quản lý của các ủy ban công ước vẫn còn bộc lộ hạn chế trên một số phương diện hoạt động nhất định. Kể từ năm 2004, hệ thống các cơ quan giám sát công ước đã tăng gấp đôi về quy mô12, do một số công ước quốc tế về QCN và nghị định thư tùy chọn về khiếu nại cá nhân bắt đầu có hiệu lực. Điều này cũng kéo theo sự gia tăng số lượng thành viên các công ước13 và do đó, gây áp lực lớn đến các ủy ban công ước. Trong đó, đáng kể nhất là tình trạng các quốc gia thành viên nộp báo cáo muộn hoặc không đệ trình báo cáo. Trên thực tế, chỉ có 25-30 quốc gia có khả năng nộp báo cáo đúng hạn cho các ủy ban công ước (tương đương khoảng 15-16% tổng số quốc gia thành viên)14. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc có tới gần 85% các quốc gia thành viên không thể tuân thủ nghĩa vụ báo cáo đúng hạn cho các cơ quan công ước, gây cản trở đến hiệu quả hoạt động của các cơ quan công ước.
Một trong những hạn chế, khó khăn khác mà các ủy ban công ước đã và đang phải đối mặt là tình trạng tồn đọng các báo cáo quốc gia, bên cạnh việc tồn đọng các đơn khiếu nại cá nhân cần giải quyết. Về mặt lý thuyết, nếu một quốc gia phê chuẩn tất cả các công ước quốc tế cơ bản về QCN (và các nghị định thư tùy chọn) thì trong vòng 10 năm sẽ phải đệ trình 20 báo cáo quốc gia, (tức là 2 báo cáo mỗi năm). Mặc dù rất ít quốc gia phê chuẩn tất cả các công ước như vậy, nhưng số lượng báo cáo quốc gia mà các ủy ban công ước tiếp nhận và xem xét, đánh giá mỗi năm là rất lớn. Hơn nữa, việc nhiều quốc gia nộp báo cáo quá hạn trong bối cảnh các ủy ban công ước không làm việc thường xuyên mà họp theo định kỳ (với khung thời gian hạn hẹp) cũng là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng tồn đọng này.
Bên cạnh đó, số lượng rất lớn các khuyến nghị mà các ủy ban công ước đưa ra sau khi xem xét, đánh giá các báo cáo quốc gia cũng gây ra một số lo ngại về tính liên quan, mức độ trùng lặp và tính chính xác của các khuyến nghị đó. Mặt khác, điều này cũng gây khó khăn cho các ủy ban công ước trong việc theo dõi tình hình thực thi các khuyến nghị của các quốc gia thành viên.
Ngoài ra, thiếu sự gắn kết giữa các cơ quan công ước cũng là một trong những hạn chế của cơ chế thúc đẩy và bảo vệ QCN dựa trên điều ước. Mặc dù các ủy ban công ước đã xây dựng được một số phương thức hợp tác để kết nối hoạt động giữa thành viên các ủy ban với nhau (như cuộc họp của chủ tịch các ủy ban hay hội nghị liên ủy ban, v.v..), nhưng mối quan hệ hợp tác này vẫn chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Trên thực tế, các ủy ban công ước vẫn chưa thực sự thống nhất trong việc phối hợp hoạt động, vẫn còn tình trạng trùng lặp, chồng chéo khi thực thi các nhiệm vụ liên quan. Hơn nữa, các quyết định, đề xuất của chủ tịch các ủy ban công ước tại các cuộc họp thường niên hầu như không được thực hiện trên thực tế tại mỗi ủy ban do những e ngại về thẩm quyền mở rộng15, từ đó làm giảm hiệu quả hợp tác liên ủy ban và gây trở ngại cho việc xây dựng tính cố kết chặt chẽ của hệ thống các cơ quan giám sát công ước.
Năm là, ngân sách hoạt động của các ủy ban công ước vẫn còn eo hẹp, gây khó khăn cho việc thực thi cơ chế thúc đẩy và bảo vệ QCN dựa trên công ước nói chung. Ngân sách dành cho hoạt động thường xuyên của các ủy ban công ước chủ yếu dựa trên kinh phí do Đại hội đồng LHQ cấp (trích từ kinh phí thường niên của LHQ và do Văn phòng Cao ủy LHQ về QCN phân bổ). Mặc dù hơn một nửa ngân sách thường niên của LHQ được dành cho 3 trụ cột (phát triển, hòa bình và an ninh, QCN), nhưng các cơ quan chuyên trách về QCN (bao gồm các ủy ban công ước) chỉ nhận được 3,7% trong số đó. Nguồn tài chính hạn hẹp này phần lớn dành để chi trả cho hoạt động của thành viên các ủy ban công ước (như chi phí đi lại, tham dự hội nghị, các cuộc họp chính thức) và một số chi phí hành chính khác. Bên cạnh đó, các ủy ban công ước có thể nhận được sự hỗ trợ tài chính khác (thường là không đáng kể so với nguồn kinh phí được LHQ cấp) dưới hình thức đóng góp tự nguyện (chủ yếu từ phía các quốc gia phát triển phương Tây) và điều này có thể gây lo ngại về mức độ ảnh hưởng của các quốc gia đó tới tính độc lập của các ủy ban.
4. Một vài khuyến nghị
Hiệu quả hoạt động của hệ thống các ủy ban công ước không chỉ tác động tới các chủ thể có liên quan (như các quốc gia thành viên hay các cá nhân gửi đơn khiếu nại), mà còn ảnh hưởng đến toàn bộ bộ máy QCN của LHQ. Ngay từ cuối thập kỷ 1990 và đầu những năm 2000, LHQ đã rất nỗ lực trong việc tiến hành cải cách tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của tất cả các cơ quan chuyên môn thuộc LHQ. Riêng đối với các ủy ban công ước, Đại hội đồng LHQ đã thông qua Nghị quyết 68/128 (ngày 9/4/2014) và Nghị quyết 73/162 (ngày 17/12/2018) như một minh chứng cho nỗ lực củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơ quan này16 Trong thời gian tới, để tiếp tục phát huy những thành tựu đã đạt được, đồng thời khắc phục những khó khăn, hạn chế còn tồn tại trong việc thực thi cơ chế thúc đẩy và bảo vệ QCN dựa trên điều ước, cần thiết phải tiến hành đồng bộ những biện pháp sau đây:
Thứ nhất, đổi mới phương thức hoạt động của các ủy ban công ước nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế bảo vệ và thúc đẩy QCN dựa trên điều ước. Trong đó, cần tăng cường hơn nữa mối quan hệ hợp tác theo hướng thực chất giữa các ủy ban công ước (ví dụ như tổ chức các cuộc họp trao đổi chuyên môn cho các chuyên gia của các ủy ban khác nhau), qua đó nâng cao tính kết nối giữa các ủy ban, giảm thiểu tình trạng trùng lặp, chồng chéo trong thực thi nhiệm vụ. Đối thoại giữa các quốc gia thành viên và các ủy ban công ước cũng cần được chú trọng, lược bớt những vấn đề không trọng tâm, qua đó giảm tải áp lực cho cả hai phía. Bên cạnh đó, cần mở rộng quy trình xem xét, đánh giá rút gọn đối với các báo cáo quốc gia và thủ tục rút gọn đối với quy trình giải quyết khiếu nại cá nhân nhằm khắc phục tình trạng tồn đọng như hiện nay. Ngoài ra, cần đẩy mạnh áp dụng các công cụ kỹ thuật số trong hoạt động của các ủy ban công ước, ưu tiên các hoạt động trực tuyến trong bối cảnh đại dịch COVID-19 hiện nay.
Thứ hai, tiếp tục nâng cao tính độc lập, chuyên nghiệp và bảo đảm tính đại diện của đội ngũ chuyên gia là thành viên các ủy ban công ước. Các ủy ban công ước cần thống nhất quy trình chặt chẽ trong việc lựa chọn ứng viên đáp ứng được cao nhất những tiêu chí nói trên, đồng thời đặt ra những tiêu chuẩn cụ thể, rõ ràng hơn và ràng buộc nhiều hơn trách nhiệm của các ứng viên khi được lựa chọn, qua đó cải thiện chất lượng đánh giá các báo cáo quốc gia. Đồng thời, cho phép các chuyên gia của các ủy ban công ước được quyền từ chối tham gia trong những trường hợp phát sinh xung đột về lợi ích, từ đó giảm thiểu những áp đặt mang yếu tố chính trị và góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động nói chung của các ủy ban công ước.
Thứ ba, cần thúc đẩy tính tương trợ giữa các ủy ban công ước và các cơ quan chuyên trách khác về QCN trong và ngoài hệ thống LHQ. Sự hỗ trợ về mặt chuyên môn, kỹ thuật của các cơ quan thực thi cơ chế dựa trên Hiến chương (như Hội đồng QCN của LHQ, Văn phòng Cao ủy LHQ về QCN, Ban thư ký LHQ, v.v..) và các cơ quan quốc gia về QCN sẽ tạo thuận lợi cho các ủy ban công ước trong việc thực hiện cơ chế dựa trên điều ước, đảm bảo tính nhất quán và nâng cao chất lượng của việc thúc đẩy và bảo vệ QCN trong toàn bộ hệ thống LHQ nói chung.
Thứ tư, cần có biện pháp mạnh mẽ nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của các quốc gia thành viên trong việc tuân thủ nghĩa vụ báo cáo theo công ước. Đối với các quốc gia chậm nộp báo cáo, có thể đặt ra yêu cầu thanh toán những chi phí phát sinh cho các hoạt động liên quan đến việc xem xét, đánh giá báo cáo của quốc gia đó. Đối với các quốc gia thường xuyên không nộp báo cáo theo yêu cầu của các ủy ban công ước, có thể xem xét lại tư cách thành viên công ước hoặc kiến nghị Đại hội đồng LHQ có biện pháp kiểm điểm phù hợp.
Thứ năm, củng cố nguồn lực tài chính cho các ủy ban công ước để duy trì và nâng cao chất lượng của cơ chế dựa trên điều ước. Do khối lượng công việc mà các ủy ban công ước cần xử lý hàng năm là rất lớn nên các ủy ban này cần có đủ nguồn lực tài chính cần thiết để chi trả cho đội ngũ nhân sự và cho các hoạt động thường xuyên khác. Nguồn lực tài chính đầy đủ cũng là một cơ sở quan trọng nhằm đảm bảo tính độc lập của các ủy ban công ước trong quá trình thực thi cơ chế bảo vệ và thúc đẩy QCN dựa trên điều ước.
Tóm lại, sự thiết lập các ủy ban công ước có thể được xem là bước ngoặt quan trọng trong lịch sử xây dựng và phát triển các cơ chế thúc đẩy và bảo vệ QCN ở cấp độ quốc tế. Trong những thập niên vừa qua, quá trình thực hiện cơ chế dựa trên điều ước thông qua các ủy ban công ước đã đạt được những thành tựu đáng kể, mặc dù còn có những khó khăn, thách thức nhất định. Việc kiện toàn tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của các ủy ban này có ý nghĩa then chốt trong việc nâng cao hiệu quả của cơ chế dựa trên điều ước, qua đó tiếp tục góp phần quan trọng vào việc thực thi sứ mệnh và mục tiêu QCN của LHQ trong thời gian tới.
• TS. Lê Xuân Tùng*
(*) Viện Quyền con người, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
Tài liệu tham khảo
1. OHCHR (2015), Handbook for human rights treaty bodies members, New York and Geneva.
2. Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights (2015), Fundamental Challenges of the UN human rights treaty body system, https://www.geneva-academy.ch/joomlatools-files/docman-files/Research%20documents/Background%20Paper%20English.pdf
3. Navanethem Pillay (2012), Strengthening the United Nations human rights treaty body system A report by the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR.
4. United Nations (2021), OHCHR, Human Rights Treaty Bodies – General Comments, https://www.ohchr.org/en/hrbodies/pages/tbgeneralcomments.aspx
5. The International Service for Human Rights (2020), Understanding the Treaty Bodies, https://academy.ishr.ch/learn/treaty-bodies/individual-communications---what-do-the-treaty-bodies-do
6. United Nations (2012), The United Nations Human Rights Treaty System, Fact Sheet No.30/Rev.1, New York and Geneva.
7. Valentina Carraro (2019), Electing the experts: Expertise and independence in the UN human rights treaty bodies, European Journal of International Relations, Vol. 25(3), pp.826-851
8. United Nations (2006), UN Treaty Body Database, Concept paper on the high commissioner’s proposal for a unified standing treaty body, HRI/MC/2006/2.
9. Alexandra Koneva (2018), Strengthening the Human Rights Treaty Body System Today: Achievements and Challenges, Advances in Social Science, Education and Humanities Research (ASSEHR), Vol.184, pp.112-120.
10. Eli Stamne (2016), The Human Rights Pillar of the United Nations: Challenges and the Way Ahead, Policy Brief, Norwegian Institute of International Affairs, https://www.nupi.no/en/Publications/CRIStin-Pub/The-Human-Rights-Pillar-of-the-United-Nations-Challenges-and-the-Way-Ahead
11. United Nations (2020), Review of the UN Human Rights Treaty Body System (Đánh giá hệ thống các ủy ban công ước của LHQ), Bài phát biểu của Ngài Tijjani Muhammad Bande, Chủ tịch Đại hội đồng LHQ khóa 74, https://www.un.org/pga/74/2020/06/02/review-of-the-united-nations-human-rights-treaty-body-system/
12. Website chính thức của Văn phòng Cao ủy LHQ về quyền con người (OHCHR). https://www.ohchr.org/EN/Pages/Home.aspx
